中共南京市委 南京市人民政府
关于加快推进全域统筹 建设城乡一体化
发展的新南京行动纲要
宁委发〔2010〕29号
为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中全会精神，加大我市统筹城乡发展工作力度，推进转型发展、创新发展和跨越发展，奋力走在新一轮科学发展前列，建设城乡一体发展的大南京新南京，特制定本行动纲要。
一、总体要求
1、指导思想。以科学发展观为统领，按照“三个发展”总体部署，树立“大南京、新南京”理念，推进“全域统筹、一体发展”，逐步实现城乡规划一体化、产业发展一体化、要素配置一体化、基础设施一体化、公共服务一体化。以“农地重整、村镇重建、要素重组”为基本路径，完善“多予少取、重在放活”制度设计，激发郊县发展内生动力，促进城乡生产要素有序流动，公共资源均衡配置，基本公共服务均等覆盖，城乡发展空间集约利用。坚持科教兴农、人才强农，提高农业现代化水平，转变农村发展方式，着力提高郊县新型工业化程度、城镇化程度、市场化程度、农村文明程度和农民富裕程度，加快缩小城乡差距，改变二元结构，形成城乡融合互动、经济社会一体化发展新格局。
2、实现路径。充分发挥南京大城市优势和带动作用，以土地综合整治为切入点，大力推进“三个集中”即工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中，努力提高农村集体建设用地和农民承包经营土地的集中度、流动性和财富性。大力推进新城、新市镇和新社区载体建设，通过“三个置换”实现“三个转变”，即以土地承包经营权置换城镇社会保障，以分散的农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份。把有效减少农民作为城乡统筹的重要任务，统筹推进农业现代化和新型工业化进程，统筹推进城市化进程和新农村建设。
3、基本原则。一是坚持富民优先。把增加农民财富积累、提高民生保障水平作为统筹城乡的出发点，努力创造更多的创业就业机会、投资发展机会，让农民更多分享改革发展成果。二是坚持规划引领。以全域南京的新思路新举措推进“三个集中”，优化生产、生活、生态功能布局。三是坚持以城带乡。发挥南京城市产业、市场需求、资源要素、辐射功能等方面的优势，在城乡融合中带动农村发展。四是坚持放权搞活。最大程度下放市级管理权限，放活农村资源利用，着力优化生产要素配置，激发郊县发展内生活力。五是坚持改革创新。在重要领域和关键环节打破城乡二元结构，构建城乡发展一体化的体制机制。六是坚持调整提升。加快推进产业结构转型升级，把集约节约利用资源、保护生态环境和历史文化放在突出位置，实现可持续发展。
4、目标要求。到2015年，全市综合实力实现新跨越，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，城乡居民收入差距逐步缩小，城乡基本公共服务均等化全省领先，村镇合理布局、产业有序发展局面初步形成，资源利用效率大幅提高，人居环境明显改善，现代文明显著提升。
——城乡规划一体化。按照现代化国际性人文绿都定位，做到“城乡一张图、全市一盘棋”，结合制定实施“十二五”规划，将市域6582平方公里内的产业结构、城镇布局、人口居住及基础设施等整体考虑，合理规划各类功能区，形成以国家级开发区、省市开发区、各类先进制造业和现代服务业专业园区和区域性专业化都市型农业园区为支撑的新型产业体系，形成以新城、新市镇和新社区为重点的现代化村镇体系。各功能区之间快速通道相连，生态保护区相隔。
——产业发展一体化。明确主体功能区划分，着力培育产业集群，推动产业结构优化转型，实现区域化、一体化、差异化发展。城区重点发展现代服务业，郊县重点发展先进制造业和都市型现代农业，建设生态涵养区、重点发展生态产业，形成主导功能明确、产业特色彰显、城乡经济融合的发展格局。到2015年，郊县地区生产总值占全市比重超过60%，地方一般预算收入占比超过55%，全社会固定资产投资占比超过75%，工业投入占比超过95%。农民人均纯收入超过2万元，城乡居民收入差距扩大的趋势得到扭转，力争缩小到2.5：1以内。
——基础设施一体化。坚持基础设施先行，推进城市基础设施向郊县延伸，重点加强高等级公路、市域干线公路环线、轻轨、电力、燃气、区域供水、信息网络等重大基础设施建设，提高城乡公共交通便捷度，实现城乡基础设施均衡化。着力完善新城、新市镇、新社区和工业集中区、农业园区配套服务功能，提升承载能力、管理水平和环境质量。到2015年，实现高等级公路双环跨江、镇镇通达，所有镇街15分钟上高速公路；农村安全饮用水覆盖率达到100%。
——要素配置一体化。充分发挥市场在资源配置中的基础作用，重点加强集体建设用地、农民承包地、资本、技术等生产要素市场建设。加大财政支农力度，更多地把公共资源投向农村，为各类要素市场化流向“三农”发挥杠杆作用。加大“招商选资”和“招才引智”力度，鼓励引导资金、技术、人才等要素向农村集聚。通过土地综合整治，破解土地制约瓶颈，让城市得空间、农民得利益。到2015年，通过集中集约利用土地，盘活农村集体建设用地10万亩以上。
——公共服务一体化。建立健全功能完善、覆盖面广、城乡差距逐步缩小、基本满足城乡居民需要的公共服务体系。健全城乡统一的就业创业扶持制度，加快发展农村社会事业，着力提高农村义务教育、基本医疗、公共文化、社会保障水平。加强城乡社会管理，完善农村治理结构，着力改善和保障民生。到2015年，城乡就业、低保、养老保险、医疗保障、住房保障等制度并轨覆盖到郊县所有镇街，在全国同类城市中率先实现城乡基本公共服务均等化目标。
二、重点工作
（一）实施新城新市镇新社区建设工程，强化全域规划建设管理
1、编制城乡规划和专项规划。以新一轮南京城市总体规划为基础，按照“1个主城——3个副城——8个新城——60个新市镇——1300个新社区”的新型城镇结构形态和“开发区（专业园区）——产业集中区——农业园区——生态保护区”的新型产业布局形态，分步骤制定各功能单元的总体规划，落实发展定位、空间布局和功能分区。以“三个集中”为导向，加快编制城乡产业发展、土地利用、农业“1115”工程、村镇建设、生态环境等空间布局规划，科学安排产业、居住、基础设施建设等各类用地结构，突破区域行政界限，合理划分功能区，提高各类用地集约利用水平，促进产业发展、人口集聚、功能配套、生态优化。加强规划实施的监督管理，确保规划的导向性、权威性和强制性。
2、强化村镇规划的实施管理。严格实行规划审批控制，从今年起，各地不得再审批新的零星宅基地，对非规划保留的自然村落中农民要求自建住房的，本着“只出不进、只拆不建”的原则，引导居住向新市镇、新社区集中，防止造成过程性资源浪费。绕越公路以内，整合撤并现有农村居民点，除规划保留特色村庄外，不再审批农民住宅建设，按照城市化标准完善公共基础设施配套，建设新城、新市镇，全面融入主城。绕越公路以外，因地制宜、分类引导，确定工业型、商贸型、综合型小城镇和保留村庄的数量和规模，提高农民居住集中度，加快就地城镇化进程。
3、推动新市镇和新社区建设。实施新市镇发展战略，加快培育一批具备城市功能的新市镇，承接大城市辐射、带动新农村发展。市和各区县要将新市镇、新社区建设列入年度城乡建设计划，按照人口容量及功能需要，适度扩大新市镇、新社区土地利用规模。新市镇镇区人口规模应达到2万人以上，新社区人口规模应达到1000人以上。以规划保留村为基础，遵循“先规划、后整理，先建设、后搬迁”的原则，采取“统拆统建”、“自拆统建”或“统规自建”等方式建设农民集中居住区。按照产业社区型、集中宜居型、生态田园型、古村保护型等多种形态，因地制宜制定规划导则，提高公共设施配套标准，完善新市镇功能。新社区建设要靠近新市镇、靠近产业集中区、靠近规模耕作区，注重地域文化特色和建筑风格，防止千村一面。到2012年，郊县减少自然村落1500个，新建改建农民集中居住区200个，农民进入新市镇、新社区集中居住率达到 30%以上；力争用 6～8 年时间，全市减少农民100万人。
4、加强生态环境建设。以“迎接青奥会、建设新南京”为契机，高标准提速生态建设，加大保护力度。继续推进“绿色南京”建设，构建城乡一体、多层次的森林生态网络体系，加快建设森林城市，提高全市生态建设和环境保障能力。在青龙山、牛首山、将军山、老山等近郊山区和高淳、溧水、六合等远郊山区划定并建设一批生态涵养区，着力打造市域南北两极“生态特区”，大力发展生态产业。加快秦淮新河——土城头百里风光带建设，构建并保护好环城绿色生态圈。加快重化工集中区和生态脆弱地区森林隔离带建设，实施村庄绿化工程，建设一批镇村片林和集中绿地。加强农村环境治理，确保每个工业集中区和新市镇、新社区都建有污水处理配套管网设施。大力推进户用沼气、规模畜禽养殖沼气工程建设，发展秸秆气化等农村清洁能源。到2015年，农村生活垃圾基本实现集中无害化处理，规划保留村庄环境综合整治面达到80%以上，新市镇、新社区生活污水处理覆盖率力争达到100%。
（二）实施土地综合整治工程，集约利用盘活土地资源
5、土地集约整治。土地综合整治必须遵循“三坚持两保障”的原则，即坚持农村土地集体所有不变、坚持农村土地承包经营制度不变、坚持耕地保护总量不变，保障农业综合生产能力、保障农民合法权益。以新城建设、开发区扩容、现代农业园区建设、重大基础设施建设等为平台，及时调整土地利用规划，整镇推进土地整治和村庄整理，在村镇重建中促进集约用地。下大力气推进省级万顷良田建设工程，扩大市级万顷良田建设试点，大力开展农用地、集体建设用地、宅基地、河道综合整治。今年每个郊县都要选择1～2个镇街开展万顷良田建设工程试点，两年内基本建成增减挂钩复垦项目库并有计划地组织实施。
6、盘活集体建设用地资源。市级年度建设用地指标主要用于全市重点产业发展和重大基础设施建设。土地整理和村庄整治要综合考虑农民居住用地和经济社会发展用地，兼顾当前建设和长远发展需要。整理形成的农地优先补划为基本农田，整理置换的建设用地在保证农民安置房建设和农村基础设施建设的基础上，优先用于经营性出让，农地重整、村镇重建所需资金主要依靠土地级差收益。坚持村为单元、镇街运作、区县平衡、市级调剂，新增建设用地指标可由镇街成立投资建设平台运作，也可由土地储备中心或相关平台收储，在区县乃至更大范围内有偿调剂使用，实现土地资源在全市优化配置，尽可能放大土地级差收益。两年内全面完成农村建设用地、宅基地使用权和农民房屋所有权登记发证工作。探索建立各类产权交易市场，逐步完善产权交易制度，增强农村土地、农民住房的流动性。
7、让农民更多分享土地收益。土地综合整治要尊重和保护农民权益，对农民的补偿必须及时足额到位。要采取多种方式让农民分享土地级差收益盈余，确保参与农地重整、村镇重建的农民在住房、就业、收入、保障等方面的利益更多更好更稳定。试行以镇街为单位成立农用地收转中心，完善农地流转和交易制度，对整理和流转出来的土地实行集中管理、统一运作，确保农民承包地收益逐步递增。探索建立农民承包地、宅基地退出补偿机制，有序推进“三个置换”，使进入新居的农民既能改善生活条件，又能获得就业机会、持有资产股份、增加财富积累、提高保障水平，真正做到“转移出得来、进城留得住、生活过得好”。
（三）实施重大基础设施通达工程，改善城乡交通水利供水条件
8、完善城乡综合交通体系。以完善配套、保障发展为导向，着力推进高等级公路和干线公路、城镇公路有机衔接，构建通达便捷的交通网络体系。加大非经营性交通基础设施建设投资力度，提高干线公路、村镇公路建设补助标准，加快农村公路向农民集中居住点及农业园区延伸。积极发展郊县轨道交通，尽快开工建设主城至禄口机场、主城至浦口、主城至六合、禄口机场至溧水和高淳的轨道交通工程。两年内建设江宁至溧水、高淳跨石臼湖交通新干线公路工程；确保2014年前建成长江四桥并实现绕越高速跨江成环，力争纬三路过江通道贯通。加快推进市域轨道交通、干线公路等与都市圈及长三角周边地区连接配套。到2015年，规划新建高速公路320公里、力争建成190公里，新改建国省道及地方干线公路450公里，新改建城镇公路1000公里，建成市域干线公路环线，完成公路危桥改造100座以上。加快农村干线航道整治，提高内河水运通行能力。优化调整干线公路收费站布局，通过撤并、回购、年次票等方式，取消或外移部分市域收费站。在交通基础设施建设管养等方面对栖霞、雨花台两区执行与主城区同等的财政政策。
9、推动城乡区域供水供气。整合现有供水资源，打破行政界限，统筹城乡供水设施建设，逐步实现城乡供水同质同价。大力实施“引长江水工程”，力争到2012年，全线贯通溧水县、高淳县长江供水工程，实现全域共饮长江水目标。加强农村饮用水源地保护和监管，重点是固城湖、石臼湖、金牛湖等30个集中式饮用水源和备用水源地；继续实施农村安全饮水工程，今年解决8.5万农村人口的不安全饮水问题。统筹城乡燃气供应和管理，加快推进郊县天然气供应系统建设，促进城区管网有计划地向镇街延伸。
10、加强水利基础设施建设。加快城乡重点水利工程建设，提高水利服务保障经济社会发展能力。加强防洪减灾工程建设，进一步提高长江、滁河、水阳江、秦淮河流域及通江河道防洪能力，两年内完成重点病险水库除险加固。加大农田水利建设力度，持续开展县乡河道疏浚和村庄河塘整治，每年完成土方量2000万方以上。到2012年，完成中型灌区改造2个，建成节水灌溉示范园区6个，实施小流域生态治理9个，新增改造农村中小泵站200个以上、小农桥600座以上。
（四）实施产业振兴工程，加快郊县新型工业化进程
11、加快推动先进制造业集群发展。深入实施工业“第一方略”，紧紧围绕全市“4+8+8”产业布局，大力推进国家、省级开发区、专业园区、重点镇街工业集中区开发建设，促进特色产业集群集约发展，形成园区产业特色。市区产业“退二进三”项目优先转移到郊县，鼓励市区重点企业、高新技术企业转移到郊县发展，着力打造全市先进制造业基地。提升园区公共服务平台建设水平，在融资担保、市场信息、人才技术等方面为园区提供优质高效服务。扩大招商引资，拓展项目来源。今后凡重大招商项目一律进入经批准的市级及市级以上重点工业园区，总投资3000万元以下的项目一律进入标准厂房，不再单独供地。现有工业集中区（配套区）建成区面积在2平方公里以下、发展空间不足的，原则上不再扩大，有计划分阶段搬迁并入市级以上开发区。加快培育郊县产业集群，促进中小企业集聚发展，到2012年，形成14个郊县特色产业集群，销售总额突破1500亿元；郊县工业经济总量占全市比重力争达到75%以上。
12、拓展提升郊县服务业。统筹优惠政策，以高新区、雨花软件园、徐庄软件园、江宁吉山软件研发基地等为基础，完善载体认定，创建中国软件名城和服务外包示范基地。依托港口建设化工园、新生圩—龙潭、滨江、桥林物流基地；依托机场建设禄口、六合空港物流基地；依托公路建设板桥、湖熟、永阳、淳溪综合性物流基地和东山、新集农副产品基地。全力打造南部新城商业中心和东山、浦口、仙林商业副中心，组织大中型商贸企业开拓农村市场。继续推进“万村千乡市场工程”，加快新农村现代流通服务网络工程建设，每年新增网点200个，三年内所有村都要建有为农服务社或消费合作社。整合城乡旅游资源，深入实施“百万市民郊县游”行动计划，加大旅游开发和宣传促销力度，大力培育乡村旅游度假区，发展特色旅游专业村，扶持建设“农家旅馆”，促进郊县旅游业大发展。到2012年，郊县第三产业增加值占比达到40%左右。
13、大力推进农村金融改革。放宽金融机构准入条件，鼓励支持城市各商业银行到郊县开展信贷业务，确保每个镇街至少设有2～3家银行业分支机构。积极开发和推广“农贷直通车”等适合“三农”的金融产品，增加对农户、农民专业合作社、农业龙头企业等经营主体的信贷投放。制定农村金融发展考核奖励办法，确保郊县金融机构新增存款的80%以上用于当地贷款发放。积极扶持郊县符合条件的企业上市融资。建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制。进一步扩大政策性农业保险险种，提高农业保险覆盖面。大力推进农村金融创新，三年内争取成立20家以上小额贷款公司、3～5家村镇银行、60家以上农民资金专业合作社。
（五）实施现代农业发展工程，提高农业综合生产能力
14、全面落实“1115”农业布局。按照“分区布局、集中投入、连片推进、规模经营”的要求，制定完善农业“1115”产业规划，通过园区化建设，着力打造 100 万亩优质粮油、100万亩经济林果、100万亩高效养殖和50万亩标准菜地。对纳入“1115”工程的农田和水面划定红线，实行永久保护。按照优质、高效、生态、安全、特色的要求，大力发展高效农业、设施农业、有机农业、市场农业，制定高标准农田建设标准，整合各种要素资源，集成土地整理、农业开发、水利投入等支持政策，逐年开发建设。着力推进土地集中型、合作经营型、统一服务型农业适度规模经营，加快培育特色产业，打造“一镇一品”。到2012年，全市农村土地流转面积达到120万亩，高效农业面积达到140万亩，其中设施农业亩均效益超过5000元。
15、加快推进农业园区建设。突出规划引导，完善公共服务，吸引多元投入，建设一批产业特色明显、科技水平领先、规模效益好、示范带动强的农业园区。做大做强溧水白马现代农业高新技术产业园区、江宁横溪台湾农民创业园、高淳龙墩湖现代农业示范园、浦口林大现代农业园、六合竹镇高效农业试验示范区等重点园区。借鉴工业开发区建设经验和模式，遵循政府推动、企业主导、市场运作的原则，建立完善农业开发区建设和运营管理机制，大力开展产业链招商和特色农业专业招商，引进培植农业关联企业、专业合作社、农民大户入驻，建设一批农业开发区。到 2012 年，每个郊县建设一个现代农业开发区，每个镇街至少建有一个特色农业基地；建成省级以上农业园区3 个以上，市级以上园区达到50 个，总产值100亿元。深入开展“送科技下乡、促农民增收”活动，选派农业科技特派员到农村一线开展工作，积极发展多元化、社会化农技推广服务组织。大力实施农业新品种、新技术、新模式工程，提高物质技术装备水平，促进农业科技创新成果就地转化。全面启动职业农民持证经营工作，鼓励扶持专业合作社、家庭农场和专业大户扩大经营规模。
16、拓展延伸农业综合功能。以服务城市、致富农民、优化生态、保障发展为导向，不断拓展都市型农业功能。大力扶持重点龙头企业，做大做强农产品精深加工业，实现贸工农、产供销一体化，推动农产品经营网络化、信息化，延伸农产品产业链，增加农业综合收益。到2012年，全市农业龙头企业总数达到180家，销售收入突破800亿元，其中国家和省级龙头企业力争达到40家。整合农业旅游资源，培育“农业嘉年华”、“金陵农庄”等旅游农业品牌，大力开发农业生态休闲功能，到 2012 年，休闲农业年接待人次超过 600万，旅游农业总收入超过30亿元。
17、发展农村合作经济。组织农民成立各类合作社，把农民合作经济组织打造成发挥能人作用、汇集生产要素、推动产业发展、带动农民增收的微观主体和重要平台。支持农民专业合作社创办农产品加工流通企业，让农民在生产、加工、流通过程中得到更多收益。稳定完善农村土地承包政策，深化集体林权制度改革，加快推进确权确股，鼓励成立土地（林地）股份合作社。加快村集体经济股份合作制改革，大力发展社区股份合作社。加大财政对合作社发展的支持力度，提高合作社规范程度，努力扩大合作社覆盖面和带动作用。到2012年，农民专业合作社社员超过15万人，年销售农产品50亿元，带动农户45万户。土地股份合作社超过500家，入社土地面积达到50万亩以上。社区股份合作社600家，社员力争达到120万人。
（六）实施富民惠民工程，提高农民财富积累和保障水平
18、构建农民增收长效机制。大力实施“农民收入倍增计划”，通过“抓两头、促中间”，确保到 2015 年农民人均纯收入在2009年基础上翻一番。建立对城乡劳动者政策统一、服务共享、机会均等的就业创业体系。鼓励农民自主创业、联合创业，每年新增成功创业农民1万人以上，带动农民就业3 万人左右。加强农村劳动力转移培训，每年培训农村劳动力4万人，新增转移5万人次，鼓励用工单位开展岗位技能培训，不断提高农民工资性收入。加大低收入农户增收项目区建设力度，确保低收入农户年均收入增幅超过全市平均增幅5个百分点。认真落实农业补贴政策，进一步提高补贴标准。大力发展富民合作、资金合作、劳务合作、消费合作等多种形式的新型合作社，不断增加农民股份收入。力争到2012年，转移性和财产性收入占农民人均纯收入20%以上，到2015年达到30%以上。
19、提高农村医疗卫生水平。建立城乡一体的公共卫生、基本医疗和药品供应服务保障体系。提高农村基本公共卫生服务项目补助标准，逐步实现城乡均等化。鼓励引导市区优质医疗卫生资源向郊县布局，城市医生晋升中高级职称前原则上都要有郊县基层医疗卫生机构服务经历。完善农村医疗卫生服务网络，全面推进农村医疗卫生机构信息化建设。农村社区卫生机构人员编制配备，按照常住人口每万人编配 15～18 人。到2012年，90%以上农村社区卫生服务中心达到省示范标准，基本公共卫生服务项目完成率达到 95%以上。统筹城乡人口管理，稳定农村低生育水平，深入推进“和谐家园”工程，加快实现世代服务体系全覆盖，不断提高出生人口素质。
20、促进农村教育事业发展。加强农村中小学校长和教师培训，每年选派一批城区优秀校长、教师到农村开展支教工作，有农村任教经历的教师评定中高级职称时优先。建立学校公用经费正常增长机制，做到高于省定标准、统一城乡标准、尽快达到长三角地区平均水平。进一步完善15年基础教育政府扶困助学“绿色通道”，免除低保家庭和低收入农户家庭子女上中等职业教育学校学费。提升农村幼儿园办学水平，到2012年，农村公办幼儿园全部达到市级合格标准。稳步推进农村中等职业教育免费进程，创建农村职业教育品牌学校5所、品牌专业20个。
21、加强农村文化建设。大力建设农村文化阵地和人才队伍，繁荣农村文化事业，提高农民文明素养。到2012年，所有区县文化馆、图书馆达到国家二级馆标准；90%镇街文化站达到市五星级文化站标准，60%村（社区）文化活动室达到市级文化活动室示范点标准；加快农家书屋向农村新社区延伸，公共图书馆信息共享工程覆盖到所有镇街。加快推进农村有线电视入户工程，2012年实现农村优质广播电视信号全覆盖，有线电视入户率达到95%以上。深入开展全民体育健身活动，两年内浦口区、六合区、溧水县和高淳县全部建有“新四个一”体育中心。
22、提高农村社会保障水平。统筹考虑城乡社会保障机制和网络建设，逐步缩小城乡差距。完善农村养老保险、医疗保险、低保、五保和被征地农民基本生活保障“五道保障线”，建立健全合理增长机制，稳步提高农村老年居民养老补贴水平。提高新型农村合作医疗人均筹资标准，明年“一区两县”不低于280元，其他区县不低于350元，到2015年，力争实现新农合筹资标准、保障水平与城镇居民医疗保障基本持平。加快建立全市统一的医疗保险信息管理系统，实现城乡参保居民异地就医结算。完善城乡统一的最低生活保障制度和社会救助体系，同一区县范围内，要尽快实现城乡低保标准相同、保障范围相同。
三、政策措施
坚持放活扩权、调整优化、改革创新、加大投入、保障民生五策并举，制定刚性政策，形成倒逼机制，对郊县实施政策、资金、人才三个倾斜，确保城乡统筹发展取得更大更好实效。
1、坚持用规划引领城乡统筹。统筹城乡规划编制，实现城乡总体规划、产业发展规划、土地利用规划、生态环境保护与建设规划“四规融合”。力争两年内做到区县总体规划、控制性详细规划、新农村建设规划全覆盖，今年首先完成绕越公路以内区域发展控制性详细规划。设立村镇规划补助资金，市、区县、镇街按照4：3：3的比例，对新市镇、新社区（农民集中居住点）规划编制进行全额补助。
2、支持新市镇开发建设。通过财政投入、土地收益提成、银行贷款、社会资本参与等多种渠道筹集资金用于支持新市镇建设。逐年增加财政对村镇建设的投入。积极引导支持民间资本投入基础设施、土地整理和新市镇建设。对老五县范围内规划的新市镇建设，城市建设维护税全部用于村镇基础设施建设。对规划批准建设的新市镇范围内的行政事业性收费、政府基金，除按规定上缴省以上之外，市和区县留成部分全额返还。新市镇建设用地可以在符合土地利用规划的前提下优先调整。
3、整合优化现有工业园区。结合郊县园区发展现状和产业升级要求，对现有工业园区进行区域整合认定，在用地指标、规费减免、项目统筹、专项资金等方面对市级以上重点工业园区倾斜扶持。郊县镇街工业集中区可与邻近省级以上开发区整合，原有税基税户不变。打破行政区域界限，镇村新招商项目异地落户市级和市级以上开发区（集中区）的，其税收区县及以下留成三年内按不低于60%的比例分成；园区外现有企业搬迁到工业集中区的，参照原有城区企业搬迁政策，在三年内保留原税收基数，促进引荐地、搬迁地与园区共同发展。
4、鼓励农业开发区发展。参照工业开发区做法，在土地利用、用水用电、金融财税、招商引资、项目扶持、干部配备、人才引进培养等方面，出台农业开发区扶持政策。加强农业开发区管理体制、投入机制、经营方式和公共服务建设创新，打造服务平台、改善发展条件。完善农业开发区认定考核办法，对发展成效显著、排在全市前列的农业开发区给予奖励。
5、支持土地综合整治。综合运用集体建设用地整理、城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设、宅基地置换等政策，全力推进土地整治。市里建立土地整治专项资金10亿元，市和区县以注资入股、银行贷款等形式，扶持郊县和有条件的镇街成立土地整治和新市镇投资开发公司，负责土地增减挂钩、万顷良田建设、村庄整理、农地收转等市场化运作。对省市级万顷良田建设新增耕地、城乡建设用地增减挂钩新增耕地，市财政分别预支每亩5万元和每亩1万元用于复垦，待经营性用地出让后归还50%用于再周转，实行滚动开发。今年确定10个左右试点镇街，分别由市领导挂钩，整镇推进土地综合整治工程，在农地重整、村镇重建、要素重组上先行先试。市和区县年度建设用地指标向试点镇街倾斜。试点镇街可按照不超过建设用地复垦面积30%的比例，在区县增减挂钩形成的指标中滚动安排，作为挂钩周转指标，先行用于农民集中居住区建设。试点镇街土地出让收益市及区县留成部分全额返还，优先用于农民安置和社会保障。
6、完善集体建设用地流转制度。积极筹办农村产权交易市场，开展建设用地指标（地票）市场交易，交易标的包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等,重点是经复垦验收后产生的城乡建设用地增减挂钩指标。通过招拍挂流转，努力推动农村集体建设用地和国有土地“同地同市同权”。
7、实施集体土地留用制度。郊县征地时必须落实2%的村发展留用地政策，也可以采取物业补偿、参股经营、等价置换等多种形式，促进村集体经济发展。对高效农业管理、仓储用房及附属设施配套用地，按照农村集体建设用地管理，面积控制在农业项目用地规模3%以内。
8、建立农业支持补偿机制。成立市级现代农业发展投资公司，主要负责现代农业发展重大项目投资运作，引导集聚金融资本及民间资金，参与土地规模经营、农业园区建设和农业产业化发展等。逐步提高农业支持补偿标准，市和区县财政对有效保护“1115”工程耕地和水面的主体给予适当补助；对新发展有机农业的，在三年转换期内给予补贴；从今年起，对市级生态公益林按每年每亩20元给予补助。对符合市域规划的粮食主产区、生态涵养区，其经济结构及功能调整后影响镇街财力和村集体收入的，从市级财政转移支付中统筹适当补助。
9、实施全方位多层次挂钩帮促。深入推进六合、溧水、高淳“一区两县”和 8 个欠发达镇帮促工作，组织市级机关、高校院所、城区街道、在宁企事业单位携手支持郊县发展，大力推进村企挂钩，实现合作共赢，其中对8个欠发达镇每年帮促资金实际到位不少于1亿元。组织发动全市党员干部及有能力的家庭与困难群众开展“进户认亲、牵手同行”的“牵手行动”，促进挂钩帮促工作向纵深发展。
10、加强村级发展能力建设。市级重点扶持189个年可支配收入低于50万元的经济薄弱村，两年内支持每个村在区县以上认定的工业园区建设标准厂房5000平方米用于出租，每年租金收入不低于50万元。各区县对50万元以上村也要制定政策措施，通过发展园区经济、股份经济和特色产业，盘活集体资产，增加集体收益，确保村集体经济每年都有新增长，全市力争村级集体经济三年翻一番。
11、鼓励农民进入新市镇新社区集中居住。推进户籍制度改革，鼓励农民落户新城、新市镇（小城镇）。迁入新城新市镇新社区、退出承包地的农民可以转成城镇户口；可以按拆迁补偿政策得到有产权的住房；可以优先扶持就业；有创业能力的可以免费办理工商执照、获得创业贷款；办理社会保险时可以参加城镇社会保障；可以同时持有合作社股权。农民搬迁补偿时可以选择现房安置，可以实施货币补偿，也可以通过股权量化等方式置换标准厂房、物业用房或合作社资产。对涉及搬迁的低收入农户要给予基本的住房保障。
12、下放行政审批管理权限。在新一轮市区财政体制调整中进一步强化城乡统筹。按照“审批权、执法权下放，监督权上收”的思路，梳理现有审批事项，制定放权扩权目录和配套细则。江宁、浦口、六合三区享受县级管理权限延长到 2015年。用好用活“省直管县”相关政策，形成支持郊县发展的合力。
13、调整优化镇村建制。适应经济社会发展和新市镇建设进程，对3万人以下的建制镇街和2000人以下的建制村（社区）进行适当撤并。积极探索园区、镇街合一的行政管理体制，加快推进撤镇建街道和撤村建社区工作，整合发展要素，提高行政效能。对8万人以上、经济发展快、综合服务功能强的中心镇（街道），经审核认定后赋予部分县级经济社会管理权限，主要领导可以高配。
14、完善干部激励机制。经组织程序考核后，省级以上工业开发区和农业开发区达到一定规模水平的，其主要负责人可以享受正区县级待遇。在统筹城乡发展中成绩突出、担任镇街党政主要领导五年以上的，可以享受副区县级待遇。着力培养一批带头创业致富、带领群众致富、带动集体致富的“三带”型农村党组织带头人，注重从优秀的村（社区）支部书记中选拔任用干部。对新农村建设中成绩突出的村（社区）书记，退休后可以享受副镇街级经济待遇。
15、支持农民创业增收。设立农民创业专项资金 5000万元，将有创业潜力的农民全部建档，采取创业辅导、创业直补和创业示范“三位一体”的扶持方式，重点推进农民初始创业。通过创业带动就业，增加农民财富积累，努力做到“个个有技能、户户有就业、家家有股份、人人有保障”。
16、发展农村教育事业。市本级转移支付用于农村教育发展每年不低于2亿元，全市教育费附加新增部分向郊县倾斜。实行教师“有序换岗、同域同酬”，同一区县范围内试行统一职业聘任、统一人事工资、统一委派师资，努力促进教育公平。
17、提高医疗卫生服务水平。基本药物制度改革实施后，市、区县财政要认真落实多渠道补偿政策，市对困难区县适当补助。组织开展市属三级医疗卫生机构结对帮扶郊县医院，分别援建2～3个重点专科，每年选送60名农村医务人员免费到市属卫生机构进修，每年选派60名城区医务人员脱产到郊县服务。
18、推进城乡养老保险并轨。实行城乡“一套体系、多个档次、自主选择、可续转移”，参保居民可根据需要和条件自主选择养老保险投保类别和档次，逐步做到各级财政给予城乡同比例补助。制定被征地人员参加社会保障办法，将其纳入城镇职工社会保险范围，逐步提高社会保障待遇，确保被征地人员生活水平不降低、长远生计有保障。
四、组织保障
1、加强统筹城乡发展组织领导。成立全市统筹城乡发展工作委员会，由市委、市政府主要领导担任主任、分管领导担任副主任，市级机关综合部门和涉农部门为成员单位，市统筹委办公室设在市委农工委。各郊县也要成立相应的领导和工作机构，负责城乡统筹工作的组织协调和推进实施。市级机关各部门都要确定负责统筹城乡发展工作的分管领导和业务处室；综合部门都要设立统筹城乡职能处室。市各有关部门都要根据部门职能，明确推进城乡统筹发展的目标任务，制定实施细则。按照“精简、整合、规范、效能”的原则，突出统筹城乡发展导向，2010年全面完成区县、镇街机构改革。
2、加强基层组织和干部队伍建设。统筹城乡党建工作，采取培养、引进、使用、激励等综合措施，积极调优配强郊县各级领导班子，加强勤政廉政制度建设，关心爱护基层干部。全面推行村（社区）领导班子公推直选，积极推进镇街领导班子公推直选。深入推进政务公开，完善村民自治民主管理制度，创新农村社区管理和服务模式，培育发展服务“三农”的新型社会组织。探索农村基层组织建设新模式，积极推广在合作社、专业协会和产业链上建立党组织。加大农村基层干部教育培训力度，大力开发农村人才资源，充实农村后备干部队伍。加快实施“一村两名大学生”计划，分期分批从市区机关、高校院所和企事业单位选派优秀人才到郊县镇村服务。
3、加强统筹城乡发展督查考核。市统筹城乡发展工作委员会承担全市城乡一体化发展的组织领导、责任分解、综合协调、目标考核等工作。各区县各部门都要围绕“全域统筹、一体发展”总目标，排出年度实施计划，精心组织，全力推进。整合城乡优质资源，鼓励引导中央、省属在宁企事业单位积极参与推进统筹城乡发展。衔接基本现代化指标体系，适应市域主体功能区划分，建立健全以统筹城乡发展为导向的科学的工作实绩和干部政绩考评体系。市设立统筹城乡发展奖励资金，对取得显著进展的重大工程实行以奖代拨，对成效突出的区县、镇街、部门和企事业单位给予奖励。
（2010年7月2日）
