中共南京市委 南京市人民政府
关于进一步加强农村建设项目用地管理工作的意见
宁委发〔2009〕32号
为认真贯彻十七届三中全会精神，进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，规范农村集体建设用地管理，促进农业稳定发展、农民持续增收，增强城乡土地保障能力，切实保护土地资源，现就规范农村建设项目用地管理工作提出如下意见。
一、加强农村集体建设用地管理，提高土地资源保障能力
按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格监管”的总体要求，切实加强农村集体建设用地管理。坚持最严格的耕地保护制度，农村各类建设项目用地要尽量少占或不占耕地，积极引导使用适宜建设的未利用地、废弃地，努力盘活存量建设用地，坚决杜绝占用基本农田。认真贯彻《国务院关于促进节约集约用地的通知》有关要求，实行最严格的节约用地制度，严格控制城乡建设用地总规模。
遵循“循序渐进、积聚资源、合理布局”的原则，坚持规划先行，充分发挥城乡规划引导资源集约利用的调控作用，严格土地用途管制。按照“规划引导、分步实施、因地制宜、分类指导、整体推进、全面发展”的思路，扎实推进社会主义新农村建设，稳步推进农村建设项目用地制度改革。在确保“耕地总量不减少、建设用地总量不增加，耕地质量不下降”的基础上，统筹推进“万顷良田”和城乡建设用地增减挂钩项目运作，努力挖掘农村集体建设用地潜力，拓展农村建设项目用地空间。
二、加快城乡建设用地增减挂钩项目运作，着力解决农村建设用地矛盾
依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块，与拟用于项目建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内“建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不下降”的基础上，实现土地资源的有效集聚和合理利用。城乡建设用地增减挂钩项目运作，是促进城乡统筹发展、优化城乡用地布局、促进节约集约用地的重要举措，是解决当前农村各类建设项目用地矛盾的重要途径。
各区县要切实加强对城乡建设用地增减挂钩工作的组织领导和协调，在充分尊重农民意愿、维护集体和农户土地合法权益的基础上，根据土地利用总体规划和城乡规划，建立全覆盖的挂钩复垦项目库，编制增减挂钩专项规划和年度实施计划。按照国家关于增减挂钩试点有关要求，合理安排建新区城镇村组建设用地的比例，通过拆旧区复垦整理形成的建设用地指标，应当优先保证被拆迁农民安置、农村民生工程以及镇村产业等农村建设项目用地。
城乡建设用地增减挂钩形成的建设用地指标用于农村建设项目的，可以直接通过土地置换的方式解决建新区农村建设项目用地问题。在操作形式上，可以通过“先垦后用”，即在增减挂钩项目拆旧区通过复垦整理并通过验收后形成的建设用地指标范围内，在建新区安排镇村产业项目等建设用地；也可以通过“滚动安排”，即对部分农民住宅、农村民生工程项目用地，提前安排实施挂钩复垦项目所必须的建设用地周转指标。城乡建设用地增减挂钩项目区实施完成经验收合格后，通过增减挂钩形成的建设用地，可用于农村项目建设，对这一类建新区农村建设项目不再办理农用地转用审批手续。
三、合理制定产业规划，引导镇村产业向园区集中
（一）合理布局镇村产业用地。各区县要按照“布局集中、土地集约、产业集聚”的原则，合理制定辖区内的产业发展规划，引导各类产业项目到开发园区落户，镇村产业项目不得在开发园区外选址建设。
（二）严格控制镇村项目投资强度。镇村产业类项目，不得低于省规定的最低投资强度标准，鼓励镇村农民集体经济组织建设标准厂房，标准厂房用地办理集体建设用地手续，镇村集体经济组织可通过集体建设用地抵押解决融资困难。今后投资总额3000万元以下的产业项目，一律进标准厂房，不得单独供地。
（三）合理安排城乡建设用地增减挂钩用地指标。按照“先垦后用”的挂钩模式，在拆旧区复垦整理验收后形成的建设用地指标，各区县可以通过土地置换方式，为建新区内符合土地利用总体规划，取得立项、建设规划许可及环评手续的镇村产业项目，办理集体建设用地手续。需要征收土地的，依法办理土地征收手续。
四、规范农村民生工程用地，加快社会主义新农村建设
（一）严格界定农村民生工程范围。根据《中共江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革发展的意见》、《江苏省委办公厅省政府办公厅关于印发新一轮农村实事工程实施方案的通知》和《市政府关于切实做好第三轮农村实事工程的通知》精神，农村民生工程特指农村人才、农民健康、农村社区服务、农村文化、农村环境、帮促攻坚、农村基础设施、农村社会保障等八个方面，不得随意将其他项目列入农村民生工程范围。
（二）农村民生工程用地必须符合城乡规划和土地利用总体规划。要按照“统一规划、分期实施、整体推进”的要求，统筹安排城乡建设、基本农田、产业集聚、生活居住、生态保护等空间布局，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡用地空间结构。
（三）规范农村民生工程建设。对急需建设的农村民生工程，由区县主管部门负责落实项目，有关镇街、村（居）委会或农民集体经济组织申请办理农村民生工程集体建设用地手续，各镇街负责统一办理规划建设批准手续。农村民生工程不得占用基本农田，涉及占用农用地的，按照“先垦后用”方式落实用地指标，办理集体建设用地手续；对急需建设的项目，也可通过“滚动安排”方式，在入库项目区已复垦面积的30％以内安排周转指标，通过土地置换为急需建设的民生工程办理集体建设用地手续。对已建设的农村民生工程，在符合上述要求的前提下，可以先行办理临时用地手续，所需指标在今后土地置换中优先予以安排，并确保两年内全部归还。
五、严格一户一宅制度，加强农民宅基地管理
（一）按照国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》精神，严格一户一宅，农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地面积不得超过省规定标准。严禁利用集体土地从事或变相从事房地产开发，严禁城镇居民到农村购买宅基地或“小产权房”。对在城市建设、开发园区建设、重大基础设施建设中搬拆的居民一般采用公寓式安置，不再建单门宅院。
（二）加强农村村民建房规划编制，宅基地选址必须符合土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划。要在充分尊重农民意愿和生活生产习惯的前提下，按照规划引导、增量控制、集约用地、保护耕地的原则，统一规划、合理布局、依法审批、分期建设。
（三）农村村民新建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。农村村民出租、出售住房后，再申请宅基地的，不予批准。
（四）农村宅基地选址占用农用地的，按照“先垦后用”的挂钩模式落实用地指标，办理集体建设用地手续；对急需建设的农民住宅，也可通过“滚动安排”的挂钩模式，在已入库项目区复垦面积的30％以内安排周转指标，通过土地置换为拆迁农民和符合宅基地申请条件的农户办理宅基地审批手续。
六、规范农业设施用地管理，推进都市型现代高效农业发展
（一）发展都市型现代高效农业必需的各类设施用地和管理、仓储等附属用房占用的土地，不得超过都市型现代高效农业用地总面积的 3％，不得占用基本农田，不得以“设施农用地”名义变相进行房地产开发，开展观光旅游、娱乐、餐饮等商业性服务活动。
（二）凡未使用建筑材料硬化地面，或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚、道路和附属绿化隔离等直接用于农业生产的用地，按设施农用地进行管理，涉及占用耕地的，由项目单位向区县国土主管部门缴纳复垦保证金，标准不低于当地新增建设用地有偿使用费，复垦保证金按财政专户要求进行管理。
（三）对都市型现代高效农业所必需的管理、仓储用房以及配套服务等附属设施用地，凡符合土地利用总体规划、取得建设规划许可、已落实用地计划指标等的，可依法办理建设用地手续。
（四）不符合办理建设用地条件的都市型现代高效农业所必需的管理、仓储用房以及配套服务等附属设施用地，在不占用基本农田的前提下，按以下方式办理用地手续：
1、由各项目单位编制具体项目申报书，上报区县农林部门审核，确定项目性质，并根据项目的规模和实际需要严格核定管理、仓储用房以及配套服务等附属设施用地面积，包含设施农用地在内，不得超过高效农业总面积的3％。
2、根据农林部门的审核意见，由区县城乡建设部门会同国土部门进行选址，并颁发建设用地规划许可证（临时），临时规划许可期满后，根据项目单位的申请，在不影响城乡规划实施的前提下可以办理续期手续。
3、建设范围涉及占用农用地的，由建设单位制订复垦方案，并与区县国土部门签订缴纳复垦保证金协议。复垦保证金缴纳标准为：一般农用地不低于当地新增建设用地有偿使用费，耕地每亩不低于当地新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费之和。复垦保证金由区县国土部门按财政专户管理的要求进行管理。
4、对现代高效农业所必须的管理、仓储用房以及配套服务等附属设施用地，按临时用地进行管理，由区县人民政府（六城区由市政府）批准临时用地手续，不发《集体土地建设用地使用证》，以后遇国家建设、规划实施不得按建设用地标准予以补偿。
5、项目到期或终止后，项目单位应当及时拆除建筑物和构附着物并进行复垦，复垦验收工作由区县国土部门会同同级农林部门牵头组织实施，经验收通过的，全额退还复垦保证金（不含利息）。不能完成复垦或复垦未通过验收的，没收复垦保证金，由区县人民政府收回或责令退还土地并组织复垦。
七、强化监管职责，规范农村建设用地秩序
（一）建立区县党政主要领导离任土地审计制度。各区县要切实加强农村集体土地管理，定期组织对农村建设项目用地情况的监督检查。对区县党政主要领导实行离任土地审计制度，党政主要领导对辖区内“耕地总量不减少，建设用地总量不增加，耕地质量不下降”负总责。
（二）严格镇村项目用地监管。各镇街应当严格落实耕地保护和节约集约用地制度，违反城乡规划和土地管理法律法规，擅自在开发园区外选址建设产业项目以及擅自利用集体土地从事房地产开发的，一律予以拆除，并追究有关人员的责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）明确城乡建设用地增减挂钩工作职责。各区县要加强对增减挂钩项目的运作管理，精心组织，严禁违背农民意愿强拆强建；市各有关部门要认真履行职责，密切配合，共同做好增减挂钩工作。市国土部门负责全市城乡建设用地增减挂钩工作的政策指导和组织验收工作；区县国土部门会同农林、审计、财政等有关部门负责增减挂钩工作的具体业务指导、管理和初验；镇街按照区县统一部署落实挂钩项目的具体实施。
（四）强化挂钩周转指标违约制裁措施。已按照周转指标安排建设用地的区县，在挂钩期限内不能完成项目复垦整理或复垦整理验收未通过，不能足额归还挂钩周转指标的，对新建项目按违法用地进行处理，并相应扣减该地区的用地计划，情节严重的，暂停该地区的用地报批并追究有关人员的责任。
（五）严肃纪律追究。各级各部门应当认真履行工作职责，对农村集体建设项目用地和增减挂钩项目管理不到位，工作敷衍塞责，造成严重后果的，依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》追究有关领导干部和其他人员的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
本意见具体实施细则由市国土局会同市发改、农林、财政、审计等部门制定。
2009年8月24日
