创新秸秆禁烧工作机制 推进农业结构战略调整*
吴存荣
一、创新机制，秸秆禁烧工作取得了显著成效
近年来，合肥市着力创新秸秆禁烧工作机制，大力推进农业产业结构调整，研究探索秸秆综合利用新方法，全市秸秆禁烧工作迈入了“调、管、用并举，疏与堵结合，标本兼治”的有效管理新阶段。一是秸秆全面禁烧实现新突破。2005－2009年，全市平均每年污染天数在8天以上。近两年，除今年6月2日出现一次轻微污染外，其余天数城区空气质量均为优良，保证了正常的航空飞行安全和连续两年圆满完成秸秆禁烧任务，实现了秸秆禁烧工作的历史性突破。二是秸秆综合利用迈出新步伐。坚持多措并举，大力推进秸秆“还田作肥料、粉碎作基料、青贮作饲料、压块作燃料、加工作材料”等多途径利用，初步建立了秸秆收集、储运、加工、利用的服务新体系，拓宽了秸秆综合利用渠道，促进了环境保护和资源节约。全市秸秆综合利用率达到85%以上。三是破解秸秆禁烧难题走出新路子。跳出了就“禁烧”抓“禁烧”的束缚，把禁烧工作与推动农业结构调整、促进农民增收、帮助农民解决实际困难相结合，建立了较为完善的秸秆禁烧管理体系，解决了秸秆禁烧长期以来管理主体不明、责任不清、管理不到位等突出问题，使全市的秸秆禁烧工作实现了“管得住、禁得掉、利用途径多、空气质量好”的阶段性禁烧工作目标，有效地破解了秸秆禁烧难题。四是各级干部服务“三农”创出新经验。组织全市万名干部进村入户“送政策、访民情、办实事、抓落实、促发展”，做到民情民意在一线掌握，惠农强农政策在一线落实，干部作风在一线转变，工作任务在一线完成，农业农村发展在一线体现。各级干部尽职尽责，创造性地开展工作，涌现出了一批先进典型，锻炼了干部队伍，密切了干群关系，积累了工作经验，促进了农业农村工作管理机制的创新，为破解“三农”工作难题提供了十分重要的示范作用。
两年来，我们重点抓了以下几项工作：
一是抓工作思路转变。坚持群众利益至上，将秸秆禁烧工作置于城乡统筹的大格局中进行反思和谋划，在观念上实行大转变，思路上实行大调整，变严管为主向管理和服务并重转变，惠农利民促增收；变以堵为主向疏堵结合转变，推动秸秆综合利用；变被动应付为主向主动破解难题转变，创新突破，标本兼治。始终以让农民得实惠为根本，着力把秸秆禁烧工作作为惠农利民工程来抓，有效地破解了长期困扰的秸秆禁烧难题。
二是抓管理机制创新。建立了以主要负责人为组长、分管负责人具体抓的市县乡村四级领导机制，明确了“市督导、县负责、乡为主、村落实、组管片、户联防”的工作责任机制。市政府与县（区）、县（区）与乡镇、乡镇与村居层层签定责任状，将秸秆禁烧责任层层分解落实，形成了“各级党委政府统一领导、市县乡村组五级联动、广大干部群众广泛参与、综合措施合力推进”的工作格局。在全国率先创建了“全面覆盖、分级管理、层级负责、责任到人、上下联动、纵向到底、横向到边”的三级网络化责任管理新体系，共建立33个一级管理网格、459个二级管理网格和6662个三级管理网格，确保每个田块都有责任人。建立和完善政策体系，制定出台了十大奖补政策，市财政每年安排1000万元，县区财政配套1750万元，每个乡镇投入50-80万元，用于秸秆禁烧和综合利用，有力地保证了秸秆禁烧工作的顺利进行。建立健全两级三层执法管理体系，在全国首创“黑斑倒查制”，有效地解决了秸秆禁烧执法难的问题。建立健全督查调度体系，严肃秸秆禁烧工作纪律，市里成立了5个督查组、2个巡视组、３个督导组、4个暗访组，强化对秸秆禁烧工作督查指导。各县区乡镇也派出督查组和包联干部，深入田间地头，开展全天候、不间断的巡查督查，有力有序地推进了秸秆禁烧工作。
三是抓农业结构调整。以促进农民增收、减少秸秆生产为目标，研究探索出一条具有合肥特色的“调”、“管”、“用”并举的新路子，形成了“秸秆禁烧促结构调整，结构调整保秸秆禁烧”的良性互动机制。从2009年秋种开始，市里每年都下达重点禁烧区种植业结构调整指令性计划，大力实施“退油进菜”、“旱作农业开发”、“水生蔬菜扩展”、“退一进三”、“油退苗进”、“压粮扩经”等结构调整战略，取得了明显成效。两年来，重点禁烧区累计减少油菜种植面积24万亩，新增瓜果菜和苗木基地面积39万亩。四个城区基本全部退出油菜、小麦等传统粮油种植，提前一年实现了结构调整目标。
四是抓深入宣传教育。市政府每年召开一次禁烧区村支部书记以上干部参加的专题会议，对秸秆禁烧和综合利用工作进行全面动员部署。各县区和乡镇采取多种形式进行集中宣传，形成了强大的舆论氛围。禁烧期间，每年印发1万份市政府秸秆禁烧《通告》张贴到村民组；重点禁烧乡镇将市政府《通告》录制成磁带，通过乡村广播、流动宣传车广泛宣传；印发25万份禁止露天焚烧农作物秸秆的行政告知书，逐户宣传，逐户动员，逐户签字。通过广泛宣传教育，广大干部群众秸秆禁烧环保意识、责任意识、法制意识不断增强，农民主动参与秸秆禁烧工作积极性不断提高。
五是抓秸秆综合利用。抓住秸秆收割、离田、还田、旋耕、留茬、收集、利用等关键环节，多渠道、多角度帮助农民解决秸秆出路问题。一是狠抓秸秆还田。大力推广油菜、小麦机械收割、秸秆粉碎还田农机农艺配套技术，市、县多次召开现场观摩会推进秸秆利用，三县还结合实施农业部土壤有机质提升项目，实施秸秆快速腐熟还田。肥东县两年共新挖“田头窖”6万多亩，实施油菜秸秆“田头窖”堆腐还田。二是紧抓秸秆离田。33个乡镇共设立秸秆堆放点5860个，实行秸秆就近堆放，集中收购。三是推进能源化利用。组织企业到重点禁烧区收购秸秆，开展秸秆固化、气化、生产食用菌、制板等综合利用。秸秆的多途径、多形式的利用，让农民群众从中得到了实惠。
六是抓为农民服务。各级干部坚持深入一线，积极帮助解决农民在秸秆禁烧和农业生产中的实际困难，重点开展秸秆离田、集中堆放、机械还田、就地堆腐、企业收购、综合利用、调度水源、抗旱抢种等服务。特别是针对秸秆搬运困难的农户，各县区、乡镇先后成立了民兵突击队和干部帮运队5619个、计3.6万人，帮助8万多户困难农民搬运秸秆，不仅有效地解决了农民群众的实际困难，确保了秸秆禁烧任务的完成；而且还增强了基层组织的凝聚力和干部的执行力，丰富了基层党组织创先争优的内涵，密切了党群干群关系，赢得了民心。
虽然近年来我市秸秆禁烧和农业结构调整工作取得了实实在在的成效，但工作基础仍较薄弱，仍然面临着许多矛盾和困难，短期内还难以形成稳定的长效机制，稍有松懈，极易反弹。同时，随着明年合肥新桥国际机场的建成运营，秸秆禁烧的范围更大，任务更重，情况更复杂。各县区、有关部门对此要高度重视，未雨绸缪，精心组织，切实做到宣传氛围早营造，工作方案早制定，监管机制早建立，结构调整早行动，工作责任早落实，努力推动我市秸秆禁烧和农业结构调整工作向更高目标迈进。
二、创新思路，扎实有效地推进农业结构战略性调整
抓好秋冬农业结构调整，是保证明年农业发展目标任务完成的前提，也是确保明年秸秆禁烧工作良好开局的基础。全市农业结构调整，要按照“减油扩菜、稳粮扩经，生态优先、低退高进”的思路，精心组织“五大战略”（培育龙头、引进企业、实施项目、建设基地、创建合作组织），大力推进“五个结合”（禁烧区农业结构调整与秋冬农业开发、产业布局优化、适度规模经营、避灾减灾和农村基础设施建设），着力推进禁烧区高效、生态、规模农业发展，促进重点禁烧区现代农业加快发展。通过结构调整，2011年全市禁烧区调减油菜、小麦种植面积12.5万亩，四个城区全部退出小麦、油菜种植；新站区压缩小麦、油菜种植面积50%；三县禁烧乡镇调减传统粮油种植10%以上，新增蔬菜瓜果、苗木花卉等特色高效农业面积10万亩以上。完成新桥机场12公里快速通道的绿色长廊建设任务。
（一）抓住要害，明确秸秆禁烧和农业结构调整的关键点。随着新桥机场的建成运营，全市秸秆禁烧和农业结构调整的重点将在原有33个重点禁烧乡镇的基础上，再增加肥西县的高刘镇、高店镇。同时，六安市将寿县的三觉镇、刘岗镇、炎刘镇划为重点禁烧区。重点禁烧区面积将由现在的2654.2平方公里扩大到3484.1平方公里；涉及行政村598个。新桥机场周边农村作为新的重点禁烧区，事关空中航道的安全，事关合肥省城形象，做好全面禁烧工作责任重大。各级各部门务必要把此项工作摆在重中之重的位置，在秋种结构调整中，优先安排，全力推进，确保率先完成秋冬农业结构调整任务。
（二）分类指导，明确推进农业结构调整的着力点。按照“城区全部退出、重点禁烧区大幅减少、机场和高速确保安全”的基本要求，统筹规划，分类指导，有序推进。在调整方向上，要根据资源禀赋、自然条件、产业规划和劳动力结构，以转变农业发展方式、增加农民收入为核心，以压缩传统粮油种植为重点，大力发展高效、生态、安全规模农业；四个城区要以满足市民“菜篮子”需求为核心，全面退出传统粮油生产，大力发展蔬菜、瓜果等“菜篮子”和“果盘子”产业；江淮分水岭岗地，要以苗木花卉、蔬菜瓜果为主，连片规模发展旱作、生态、休闲观光农业和现代养殖业；滨水、滨湖地区，要以莲藕、茭白为主，连片规模发展水生蔬菜，建设生态湿地；重要交通干线和机场周边，要抓住“森林合肥”建设机遇，突出加强道路林网建设，大力推进苗木花卉产业发展。
（三）多措并举，明确改进农业结构调整方式的创新点。一是科学编制规划，引领结构调整。各县区、乡镇要加快编制禁烧区农业结构调整规划及具体实施方案，明确发展重点，根据规划和方案有重点、分层次地推进农业结构调整。二是依托龙头企业，带动结构调整。要积极组织农业龙头企业、农民合作社和大户建立一批现代高效农业示范区、特色产业示范基地，大力提高农业产业化经营水平。三是大力招商引资，推动结构调整。要善于组织策划一批农业项目，加大招商引资力度，广泛吸引外来资本、工商资本和民间资本对农业的投入，促进禁烧区农业开发和建设。四是推进土地流转，促进结构调整。按照“依法、自愿、有偿”的原则，支持禁烧区土地规模流转，大力推动农用地向种植大户和龙头企业集中，促进农业适度规模经营加速发展。五是制定奖补政策，支持结构调整。安排专项资金，重点支持禁烧区瓜果蔬菜、苗木花卉等产业集群集聚发展。六是健全服务体系，保障结构调整。建立健全现代农业发展科技推广服务体系、农产品市场流通体系、农业信息化服务体系等，加快结构调整品种更新和耕作模式创新，切实解决农民在生产、管理和销售上的技术难题。七是坚持典型示范，引导结构调整。坚持全面推进与重点突破相结合，加快建设一批特色高效农业示范基地，打造和培育一批具有地区标杆效应的农业园区和特色专业村镇，示范和带动全市农业结构调整。
（四）加强领导，明确落实农业结构调整任务的支撑点。各级各部门要把农业结构调整工作作为农业农村经济发展的一件大事，摆上重要议事日程，坚持做到“六个到位”。一是组织领导到位。县区主要负责人要多关心，分管负责人和各部门要真正集中精力抓好秋季农业结构调整，在种植时把禁烧的源头管住。二是宣传引导到位。要充分利用各种新闻媒体和宣传工具，大力宣讲市县乡镇推进农业结构调整有关规划、扶持政策和发展重点等，切实转变农民思想观念，引导农民积极主动开展农业结构调整。三是协调配合到位要树立区域合作、发展共赢的理念，积极主动加强与寿县的互动合作。两地相关部门在编制产业发展规划、推进农业结构调整、制定禁烧预案、开展宣传动员、组织督促检查等方面，要加强联系，协同作战，共同做好秸秆禁烧和结构调整工作。四是任务分解到位。各级要对照《2011年重点禁烧区农业结构调整工作指导意见》，尽快制定今秋农业结构调整实施方案，把调整任务真正落实到乡镇、村组、田间地头，层层分解任务，逐级明确责任，确保完成农业结构调整各项指标任务。五是政策执行到位。市财政将继续安排专项资金，重点支持禁烧区结构调整工作。各有关县（市）区要抓好配套资金的落实，优选扶持重点和方式，确保扶持资金及时足额到位。合肥和六安共建蔬菜生产基地，要重点安排到新桥机场周边乡镇，加快新桥机场周边的现代农业发展。六是督查考核到位。各县区要对今年秋冬农业结构调整任务实施督办，适时对秋冬农业结构调整进展情况进行调度、督办、通报。对工作不落实、进度缓慢的地方要进行重点督查；对工作不到位、焚烧严重的区域，全市通报批评；造成恶劣影响的，追究有关领导责任，给予相应处分。
（作者为合肥市市长）
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