农业综合开发基础设施工程可持续发展的思考

○邬春龙

    影响农业综合开发基础设施工程可持续发展的因素

    1.不同的管护主体对农业综合开发基础设施可持续发展的影响。不同类型的管护主体，对基础设施工程可持续发展的影响是不同的。①工商业主：对于基地类农业综合开发项目，其项目基础设施的管护主体一般是工商业主。由于这些项目的基础设施工程主要是为基地服务的，其最大的受益者就是他们自己。因此，他们对基础设施进行投资管护的动力最强，其项目基础设施工程管护的效果也最好。特别是工商业主这类管护主体，其对基础设施工程管护的积极性、主动性与管护效果都是比较好的，这已经被广大农业综合开发战线的同志所广泛认同。②行政村：对于国家级土地治理农业综合开发项目以及高标准农田项目，其项目建设的基础设施工程是为项目区内的农田服务的，其受益主体一般是一家一户的农民。而在项目工程移交时，项目建设单位一般把这些工程移交给所涉及的行政村并由行政村对这些工程进行管护。因此，这些项目基础设施工程的受益人与基础设施管护主体就不是同一个。对于接受基础设施工程移交的行政村来说，作为基础设施管护主体，当他们要对项目基础设施进行管护时，如果没有专门的管护经费，他们就需要通过“一事一议”来向农民筹集，这必然会耗费相关人员相当的时间和精力，这无形中又增加了项目基础设施工程管护的成本。因此，从总体收益和总体成本的角度来看，由行政村来对农业综合开发项目基础设施工程进行管护的动力明显不足，这也就能解释为什么以前大部分国家土地治理项目基础设施工程的管护情况不尽如人意了。③农民专业合作组织：近几年来，农民专业合作组织在项目申报和建设方面数量越来越多。从基础设施工程管护的效益和管护成本之间对比后对管护动力的衡量，农民专业合作组织也是基础设施工程效益的直接受益者，对其效益感受较强，当他作为项目基础设施工程的管护主体时，由于相关管护费用需要向合作社成员筹集，因此管护资金筹集难度比工商业主相对要大些。

    2.不同的属性对农业综合开发基础设施工程可持续发展的影响。对使用者而言，不同的基础设施工程所能发挥的效益和需要投入的维修成本是不同的，而这足以影响其对基础设施工程进行日常管护的动力。①总体收益较高的基础设施工程，如电灌站、防渗渠、喷滴灌等灌水设施，由于农业生产对水的依赖性，因此，对其进行维修管护的收益就显得比较大，使用者其管护的动力相对较强，他们会对其进行日常管护而确保这些基础设施工程在需要时使用能正常运行。②总体收益较低的基础设施工程，如南方地区的农田林网（因南方不需要进行防风固沙，其主要效益表现为净化空气，而这对于管护主体或老百姓来说效益不明显，如果是一些高大的树木，还可能会在一定程度上影响周边农作物的光照，故对使用者而言，其总体收益较低）、实用性不强的形象工程、设计不合理的工程等，使用者对这些基础设施工程效益的感觉不明显，因而对其管护动力相对较弱。③总体管护成本较高的基础设施工程，如砂石路。就拿项目区比较常见的砂石路和水泥路来说，虽然他们对于使用者而言其实现的功效比较接近，但因为水泥路比较结实耐用不易损坏，在建设完成后一般不用维修，而砂石路比较容易损坏，对于家用机械常走的路段尤其需要不定期的维修与管护，其管护成本相对就大得多了。对于这种情况，管护主体往往会以“修了还会坏”为借口而不对砂石路进行管护与维修，其结果必然是造成砂石路路面坑洼、损坏严重。④总体管护成本较低的基础工程，如由钢筋混凝土结构的农桥、涵闸，水泥路等。这些基础设施一旦建成，一般不容易损坏，因此，其管护的成本相对较低。

    3.项目工程的质量对农业综合开发基础设施可持续发展的影响。很显然，项目基础设施工程的建设质量在很大程度上决定了其使用的寿命，也就是决定了基础设施工程能为农业综合开发项目区发挥效益的年限。当然，一些基础设施工程如果质量不行的话，就必然会增加对其维修频率和成本，有的还可能要重新建造，对于这样的工程，其管护与维修的成本就大大地增加了，这也就意味着管护主体对其进行投资管护的动力更加小了。

　　 4.项目提供一定的管护资金对农业综合开发基础设施可持续发展的影响。现在国家土地治理项目中允许列支一部分的财政资金作为项目基础设施工程的管护经费，这对项目基础设施工程可持续发展至少存在以下两个方面的影响：其一，如果这些基础设施没有进行管护，这部分项目工程管护资金就无法完成报账，这对于农业综合开发项目管护制度来说，项目资金报账没有完成也就意味着项目没有完成，这必然会促进县级农业综合开发项目管理部门加强对管护资金的督促和监管，促进管护主体更好地履行管护职责；其二，这对于管护主体来说，能把一部分的项目工程管护费用到县级农业综合开发管理部门报账，相当于减少了自己在项目管护方面的成本支出，这也能在一定程度上提高管护主体的管护积极性。

   促进农业综合开发项目工程可持续发展的建议

　　1.加强规划设计的科学性与合理性，提高项目工程管护效益

　　农业综合开发项目的基础设施工程在设计方面存在不科学与不合理现象。比如，在一些圩区或低洼易涝地区，砂石路的设计就要考虑排水设施，否则淹水后极易损坏，或者抗涝能力强的水泥路来替代；在防渗渠上给排水涵洞的设计要考虑到所涉田块的需要，否则农民会自行开挖而破坏渠道；在农田林网的品种选择上不应采用冠径较大的乔木（如意杨），否则农民会因为影响农作物采光而对它进行人为地破坏；在电灌站、泵房门窗设计要采用结实牢固的防盗门窗，否则会因为流窜人员的偷盗电机电线等而影响它们的正常使用。

　　为解决规划设计不科学不合理的问题，就要采取专业设计人员与当地知情人员相结合的方法。现在，农业综合开发项目的基础设施工程基本上都是由有资质的专业设计人员设计的，这些专业设计人员具备了一定的专业知识，但一般都缺少项目当地的一些时空信息。这些时空信息包括当地的水文资料及对项目区的影响、当地的村组及田块分布情况、当地的生产习惯、生产组织等，这些时空信息在一定程度上能影响到项目基础设施工程运行。如果缺乏这样的信息，那么即使优秀的专业设计人员也很难对项目区进行科学合理地规划与布局。因此，这就需要在项目设计阶段有熟悉项目当地时空信息的人员参与到设计中来。同时，在项目申报与设计过程中，要让当地农民享有充分的知情权与参与权，让他们对农业综合开发项目工程的需求充分表达出来，以利于设计人员更科学、更合理地进行设计。另外，在项目工程类型的选择时，尽量要提高设计标准，比如项目区主干道的设计，尽量选择修建坚固耐用的水泥路取代砂石路，提高项目工程的使用寿命。

　　2.完善项目工程的移交与管护制度，提高管护积极性

　　一要完善移交制度。在农业综合开发项目，特别是国家土地治理项目的管护主体的选择上，不提倡在项目的基础设施工程完工后全部移交给当地的行政村了事。正如前文所述的那样，像行政村这种“代理管护”的机制是不利于基础设施工程的可持续发展的。在项目基础设施工程移交过程中，要注意到基础设施工程与相关利益农民的关系，有选择性的进行移交与管护。如有的地区把一些灌排水设施整体移交给项目区农民用水者协会，有的地区把各自田头的农田林网承包给相应的农户并允许他们修剪枝叶卖钱盈利等的做法，都取得了很好的成效。

　　二要完善管护补贴制度。目前，在国家农业综合开发土地治理项目中已允许列支一部分财政资金用于项目工程的管护费用，这对项目基础设施工程的可持续发展有着较大的促进作用。我市目前实施的以农业基础设施工程为主要建设内容的农业综合开发项目，有国家级土地治理项目、国家产业化经营种养基地项目、省级丘陵山区基地项目以及市级特色基地项目等共四个类型。在这四类农业综合开发项目中，国家土地治理项目能在项目财政资金中列支项目工程管护资金，而其它三个基地类的农业综合开发项目都没有列支项目工程管护资金的政策。尽管这三种类型的项目申报主体和工程管护主体主要是工商业主和农民专业合作组织。但要看到即使是管护积极性较高的工商业主，其也会对部分“不划算”的基础设施工程“拒绝”进行管护，项目基础设施工程管护也存在一定的“盲区”。对于农民专业合作组织这类管护主体，因为其主要还是为农民服务的，所以它的管护积极性更需要保护。因此，笔者建议，对于基地类的农业综合开发项目，为保证项目所建的各类基础设施工程能够发挥其应有的效益，有必要在项目资金中安排一部分财政资金作为项目基础设施工程的管护经费，同时，在确定具体的管护经费比例时要向农民专业合作组织这类管护主体适当倾斜。另外，在具体管护资金使用安排方面，要对于不同类型的基础设施工程制定不同的补贴系数，特别是对那些管护效益低、管护成本大的工程要有一定的倾斜，以确保这些农业综合开发项目基础设施工程都能正常运转。

　　三要加强管护资金监管。在项目管护资金的使用方面，要加强监管，提高使用成效。在具体的执行过程中，由于农业综合开发项目基础设施工程管护主要是针对已经完成建设的各类农业综合开发项目，这类项目普遍存在时间跨度长、分布范围广、项目工程较分散的情况，这给实际的监管带来了一定的困难。同时，项目监管部门对于管护主体管护的进度和效果存在信息不对称的现象，这使得县级农业综合开发管理部门很难具体了解每一处项目工程的管护情况，这就要求管理部门要进一步做细工作，努力把项目管护资金用在实处。要制定管护资金管理相关制度，明确管护资金的管理、报支等方面的办法，对管护资金专账管护，透明操作，避免出现被挤占挪用的现象。另外，要对各项目工程接受主体制定相关的管护制度，明确管护组织的建立、管护资金的管理和使用、工程管护的相关标准以及相关的奖惩措施，为项目工程管护提供组织和制度保障。

  3.加强对项目工程建设质量的监管，提高项目工程的服务年限

  为加强农业综合开发项目建设基础设施工程质量的监管，目前各级农业综合开发部门都要求实行项目工程监理制度。在实行项目工程监理制后，项目工程的建设质量较以往有较大的提高，但并不是说所有的农业综合开发项目工程的建设质量都能达到设计要求了，我们发现仍有部分工程的建设质量不高，尤其集中体现在砂石路和防渗渠上。究其原因，主要是监理人员的责任心不强，面对大部分基础设施都是属于小农水工程，即使质量不好一般也不会出较大的安全事故，且农业综合开发项目工程位置偏僻、面广量大、施工期较长等情况，监理人员不能很好的执行“旁站式”监理要求，其结果就是监理单位偷懒，项目施工单位偷工减料，砂石路的路基没有按照标准的施工程序操作、防渗渠的底和顶没有压实压牢，造成砂石路路基松软、防渗渠容易损坏等现象，十分不利于这些基础设施工程长期发挥效益。

  针对这些问题，笔者认为解决的方法可以从项目区群众与基础设施工程紧密的利益关系入手，实行专业监理与社会监督相结合的方法。具体为：首先，在监理单位的选择上，要选择那些较专业的监理队伍，重点选择一些熟悉农村农田水利建设的监理公司；其次，要督促监理单位在项目区有关村组中聘请一些农民代表加入监理队伍，在对其进行简单培训后，让其辅助监理工程师进行旁站式监理；再次，要推广项目工程建设的社会监督模式，让农民群众参与到监理与监督中来。农户虽然对工程的专业性知识掌握不多，但对混凝土配比，使用材料的优良与否，施工的砌体厚度是否与设计尺寸相符的简单知识，还是能够鉴别的，这也是他们关注的重点。农户虽无质量处置权，但他们关注工程质量，关心建筑实体质量的责任意识是强烈的；最后，要加强对监理队伍的监管，从监理合同、监理月报、监理巡视等制度入手，使监理单位能更好地履行职责，形成监理单位、受益农民和政府管理部门三位一体，共同履行好项目的基础设施工程质量监管职能，使项目区的基础设施工程长期发挥应有的效益，促进农业综合开发项目工程的可持续发展。

（作者单位：南京市农委）

★     责任编辑：肖福友