完善政策性保险制度 促进农业发展农民增收
○蔡先锋 谢志来 曹宏祥
近年来,泰州市大力推进政策性农业保险制度取得明显成效。水稻、小麦、油菜等常规种植业项目保险覆盖面达到100％，高效设施农业、能繁母猪、奶牛、肉鸡等规模种养业保险试点积极推进，促进了全市现代高效农业的快速发展和农民收入的持续增加。
一、基本做法
1.以全面推开常规种植业保险为基础，让改革开放的成果普惠于民。全市农业保险工作从实行常规种植业保险全覆盖开始，逐步向高效设施农业、规模养殖业发展，由各市（区）人民政府与人保财险公司实行“联办共保”的运行模式。2007年，各市（区）人民政府与人保财险公司联办共保比例为7：3，2008年和2009年联办共保比例调整为6：4。运行3年来，受益农户达到113万户，占全市总农户的94％。
2.以积极试点设施农业保险为突破口，不断丰富政策性农业保险内涵。为了加快全市高效设施农业发展步伐，2008年，该市形成了《泰州市政策性农业保险蔬菜大棚保险条款及附加蔬菜种植保险条款》，获得中国人民财产保险股份有限公司农业保险部批准。当年4月16日，泰兴市人保公司与该市巨龙农业开发有限公司在宣堡镇签订了大棚蔬菜保险协议，成为全省高效设施农业保险第一单。近年来，全市高效农业保险不但在种植业领域积极推广，而且开始向规模养殖业发展。2009年，全市设施农业保险面积906.89亩，保险奶牛3439头、保险育肥猪年存栏17000头、能繁母猪保险204199头、肉鸡保险32000羽。
3.以加大财政支持力度为保障，确保农业保险制度的顺利推行。一是加大对常规种植业保险的支持力度。2008年，全市水稻、小麦、油菜保费每亩由2007年的10元统一调整为15元，保险金额每亩由200元统一调整为300元。2009年保费又由15元/亩统一调整为20元/亩，保险金额由300元/亩调整为400元/亩。二是加大对高效种养项目保险支持力度。2008年以来，靖江、海陵等市（区）在省、市财政补贴40%的基础上，市（区）财政补贴标准由30%提高到40%，农户只需承担20%，大大调动了投保人的积极性。2009年，全市农业保险保费总额达到1.45亿元。
二、初步成效
1.促进了现代农业发展。政策性农业保险制度的实行，给农民吃了一颗“定心丸”，有力地促进了全市土地适度规模经营和现代农业发展。至2009年，全市承包土地流转面积累计达到59.55万亩，占家庭承包土地面积的17.57%。全市农业适度规模经营面积累计达到113.89万亩，占耕地总面积的23.9%。按经营形式分：土地租赁型62.01万亩，占农业适度规模经营的54.4%；农民合作型30.84万亩，占27.08%；统一服务型21.04万亩，占18.52%。全市当年新增规模高效农业项目243个，新增高效农业面积30万亩（其中高效渔业面积新增9万亩），总面积达到177万亩。
2.促进了农民持续增收。对于因台风、暴雨、冷空气、病虫害等不可抗力造成的灾害损失，及时做好查勘定损理赔工作。2008年，全市农业保险理赔总额1179.84万元，其中水稻理赔597.74万元；能繁母猪理赔425.84万元，设施农业理赔37.20万元。2009年，全市已获得保险理赔款2210多万元。政策性农业保险制度的实行，有效地减轻了农民的灾害损失，促进了农民持续增收。
3.促进了公共财政对“三农”的投入。2008年全市11066.83万元农业保险保费总额中，除中央和省财政补贴6299.8万元（占57％）外，市、市（区）及乡（镇）财政补贴资金合计达到2542.77万元，占总保费的23％，农户自缴只占20％。另外，市财政还建立了巨灾风险准备金制度，还按水稻、小麦、油菜保险保费总额的2%安排专项资金作为农业保险工作补贴及奖励资金。
4.促进了农村保险、金融制度创新。长期以来，农业保险品种较少、农民保险意识淡薄。政策性农业保险制度的实行，不但降低了农民的灾害损失，增强了农民投资现代高效农业的信心，而且刺激了农民对金融产品的需求欲望,促进了农村金融的发展。2009年，全市组建农村小额贷款公司10家、农民资金互助合作社3家。10家农村小额贷款公司注册资金总额达到8.2亿元，放款余额2.84亿元。3家农民资金互助合作社注册资金总额为400万元，累计投放1500多万元。
三、需要研究解决的问题
1.现阶段高效农业保险费率偏高。目前，我市设施大棚保险费率3-5%、棚内经济作物保险费率为6%。农民搞100亩大棚，保费一般在4万元左右，其中农民需自缴30％左右。有的农户认为保费高、不划算，不愿投保，这是造成目前高效设施农业保险推进缓慢的主要原因。
2.财政配套补贴资金难以落实到位。市委、市政府要求各地加大对高效设施农业保险的财政扶持力度，在省、市财政补贴40%的基础上，各市（区）财政补贴标准不得低于30%。但我市黄桥老区和里下河地区市（区）财政和乡镇财政普遍困难，配套补贴资金难以落实到位。
3.有关农业保险的政策法规有待进一步健全。我省农保办《蔬菜大棚保险条款》，只是对设施大棚进行保险，而对棚内经济作物全省却没有明确统一的保险条款。国家现行《保险法》、《农业法》对农业政策性保险没有具体的法律规定，已不适应形势发展的需要。
四、对策建议
1.进一步加大宣传引导力度。政策性农业保险是农业增效的安全网、农民增收的护身符、也是农村发展的保护伞。要针对高效设施农业投入大、收益高、风险大,农户既要保又惜保的实际情况，各地要采取多种形式，广泛宣传农业保险的优惠政策、重要意义和成功理赔的典型案例，让广大农户了解政策、吃透政策。
2.进一步加大公共财政扶持力度。农业是弱质产业，农民是弱势群体，农业保险是高风险的险种，各地要切实加大公共财政对农业政策性保险的扶持力度。省财政对经济作物、养殖项目和高效特色农业保险的财政补贴标准，应当由现行的30%提高到50%左右，以减轻市（县）资金配套的压力，降低农户自缴保费比例。政策性农业保险目前尚处于起步阶段，省财政应当出台扶持农业保险的再保险政策、建立巨灾风险补偿机制，帮助各地化解巨灾风险。要加快建立贫困农户投保扶持机制，解决贫困农户急需参加农业保险但又无力支付自缴保费的难题。
3.进一步加强农业保险的法制建设。尽快制定《政策性农业保险条例》，就农业保险的地位性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、赔偿责任等作出具体规定。通过法律手段，调整农业保险利益各方的关系，解决工作中容易发生的纠纷争执、道德风险以及定损理赔难等问题。将政策性农业保险纳入农业支持保护体系，逐步建立农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。
4.进一步完善政策性农业保险若干细则。省农保办要尽快完善“蔬菜大棚保险条款”，统一制定棚内经济作物保险条款，便于各地遵照执行。为加快推进高效设施农业保险，对设施大棚既可实行单保，也可对设施大棚及棚内作物实行联保，并坚持“低保额、低保费、广覆盖”的原则，分档次确定投保、理赔标准，让农户从低选择保险额度，以减轻农户自缴保费的负担。要进一步加大高效设施农业保险无赔款自缴保费优待制度，高效设施农业保险无赔款自缴保费优待部分由市（区）政府与人保财险公司按6：4比例承担。
5.进一步加强政策性农业保险的规范化管理。一要加强保险资金的规范化管理。严格执行“专户管理、单独建帐、封闭运行、专款专用、滚存使用”制度，严禁挪用保险资金。二要严格规范农业保险业务流程，加强业务操作的规范化管理。三要强化政策性农业保险工作目标考核。各地、各有关部门要以高度的政治责任感和认真负责的态度，通力协作、密切配合，共同做好工作，并建立必要的责任约束机制，确保政策性农业保险工作有条不紊的开展。
(作者单位：泰州市委农工办)
