推进土地流转的实践与思考
○蒋 刚 方良朋 王善武 王名林
近年来，六安市以发展现代农业为抓手，以打造“农业强市”为目标，着力实施粮食“双百亿”工程，大力鼓励土地流转，促进适度规模经营。
一、基本情况
全市耕地流转98.5万亩，占总耕地的14%。全市土地流转呈现以下特点：一是流转形式多样。转包54万亩，占耕地流转的54.8%；租赁31.3万亩，占31.8%；入股6.6万亩，占6.7%；互换5万亩，占5%；转让1.6万亩，占1.6%。二是流转规模扩大。全市百亩以上种粮大户850户，面积22.5万亩；千亩以上种粮大户35户，面积10.5万亩；万亩以上种粮大户3户。安徽柏林庄苑流转耕地12200亩，是我省最大的单宗耕地流转项目。《安徽日报》头版头条、中宣部《新闻阅评》先后作了报道，被称为“柏林现象”。老总苑筱芳，是北京女投资者，被当地农民亲切称为“大农户”。三是流转对象多元。参与土地流转的，既有能人大户、龙头企业、专业合作组织，也有市外的非农资金注入。四是流转趋于规范。流转当事人双方，特别是流转大户、企业等都愿在乡、村指导协调下与农户签订流转合同。如流转土地1.1万亩的天业集团以及舒城县柏林乡60多户百亩以上的种粮大户都在村、乡指导下，与农户签订了流转合同。全市许多乡镇都建立了土地流转档案。
二、主要做法
1.组织发动，营造氛围。一是大会强调。市委主要领导在全市表彰大会上强调，没有适度的规模经营，就没有农业现代化。二是审议、视察。市人大常委会审议市政府关于土地流转和适度规模经营的报告。市人大分管领导率领有关负责同志及部分人大代表，前往重点县区视察土地流转工作。三是加强调研。市委分管负责同志前往江店镇，专题调研土地流转工作。分管市长牵头，组成调研组，采取基层谈，专家讲，外出学等多种形式，就“推进土地适度规模经营，加快实现粮食生产加工双百亿目标”课题开展了认真考察、调研。四是媒体宣传。《安徽日报》、《皖西日报》等媒体，不断宣传土地流转的法律政策和好典型、好经验。
2.行政推动，加大扶持。市委、市政府采取了一系列措施，引导扶持土地流转。一是出台政策措施。市委、市政府《关于推进农村改革发展的实施意见》、《2009年全市农业农村重点工作安排》均把土地流转作为全市农业农村6项重点工作之一。《2009年度“三农”工作综合考评办法》，明确了推进农业适度规模经营先进县区的评分标准，从工作绩效，管理服务，政策扶持，项目补助，组织领导5个方面打分。按得分，表彰奖励前三名县区。市政府《关于贯彻安徽省人民政府关于农村土地承包经营权流转若干问题意见的实施意见》，6条27款，指导性和可操作性强，激励措施实，力度大。二是召开现场会。全市土地流转现场会在舒城县召开，各县区政府分管负责同志参会。一年两次的全市现代农业观摩会，也把土地流转作为其重要内容，观摩学习。三是抓点示范。分管市长率领市农委、市财政局等9个单位，前往调研，现场决定帮助柏林庄苑做好十五件实事。下发会议纪要，并召开十五件实事办理情况汇报会，加强调度。各县区、各乡镇党政领导纷纷抓点示范，全市已形成规模经营的热潮。四是兑现奖补。今年，市财政安排土地流转奖励资金700万元，实行以奖代补。
3.坚持原则，引导说服。除坚持“依法、自愿、有偿”的原则外，还坚持“方便、集中、增效”的原则，即方便生产，适当集中、增加效益。针对少数村民不愿意参加流转、连片规模经营难实现的实际，通过“以远换近，以孬换好”和“承包大户登门拜，乡村干部出面说，亲戚朋友上门劝”等办法，促使土地流转到大户经营。
4.培育主体，扩大需求。按照“政府引导、法人投资、企业经营、产业化开发”的思路，大力引导各类企业和个人参与土地流转。一是依托龙头企业发展规模经营。裕安区个私企业主邬凌云租赁近千亩土地，办起了种鸡场、养鱼场，带动周边400个农户养鸡。二是引导种养大户开展规模经营。肥西县个体户张久仓连片租赁江家店镇的林寨、张墩两村1600多亩耕地，种植优质稻麦。三是依托农民专业合作社开展规模经营。裕安区鑫丰、绿源等3个农民专业合作社流转土地1.15万亩。四是组建土地流转合作社。霍邱县冯井镇宋郢土地流转合作社，转入6个村民组432户1834亩地，再与安徽大正农业综合开发公司签订流转合同。
5.改善设施，加强服务。近年来，各地不断加大土地整理和特色农业基地建设力度，增加对农业基础设施的投入。舒城县幸福村先后投资数十万元，对2000多亩耕地进行了有效治理。农户与村、村与大户签订土地流转合同。以较高价格流转给11个大户经营，实现双赢。我市农业部门积极提供土地流转供需信息、政策咨询、合同签订指导及科技服务，并加强纠纷调处。金安区农委抽调13名技术骨干，为天业集团优质粮基地提供全程技术指导，每名骨干拿出5000元，作为保底产量1000斤/亩的风险金，低赔高奖。
三、几点思考
1.稳定土地承包权是放活土地经营权的基础和前提。土地承包权一定30年不变，十七届三中全会提出长久不变，是为了给农民吃一个长效定心丸，让其放心大胆地外出务工就业，稳定土地承包权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变。要保障农民土地承包经营权益，大力宣传和贯彻落实土地承包法，物权法等让农民知道土地利益相关者各有哪些权利和义务，并通过确权、登记、颁证体现这些权利和义务，增强守法和维权意识。
2.大力推进土地流转健康有序进行。按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进土地流转。在依法上体现一个“严”字，严格按照有关政策法规办事，规范土地流转的操作程序和合同手续；在自愿上体现一个“真”字，对不愿放弃经营权的农户，不应强行进行流转；在有偿上体现一个“实”字，正确处理好流转双方利益分配，切实让农民能够获好处、得实惠。积极探索建立土地流转价格评估机制，特别是摸清粮、油等大宗农产品每亩投入、产出帐，制定土地流转参考价。
3.加大对土地流转的政策扶持力度。各级财政每年都要安排土地流转奖扶资金和工作经费。对流转面积百亩以上、期限3年以上、合同规范的经营主体，要给予奖励，对从事粮、油、棉生产的要重奖。对受让面积大、流转期限长的规模经营主体，符合有关条件的，优先安排农田基本建设、土地整理、农业综合开发、特色农产品基地等建设项目；探索推出金融创新品种，允许土地承包经营权抵押贷款。加快公益性农业服务体系建设，特别是在包括规划设计、水系道路等基础设施建设上，加大投入，为流转创造必要的条件。进一步明确土地承包管理部门的职能责任，赋予工作权力，做到“有人管事”、“有章理事”、“有钱办事”。加快建立土地流转试验、示范点和服务体系样板，积累经验，以利推进。搭建高质量服务平台，免费开展土地流转咨询、登记、变更、仲裁、法律援助等服务。
4.积极探索多种土地流转形式。除大力鼓励转包、租赁、转让、入股、互换、委托发包及代耕等形式流转土地外，还要充分尊重和积极引导新出现的土地流转形式，比如土地流转合作社、土地银行、土地托管。
5.尽快建立健全土地承包经营权流转市场。一要正确认识政府作用。建立土地承包经营权流转市场主要依靠自发的市场机制而不是行政机制。政府的引导是必要的，但要强调自愿。政府的作用主要是促进建立有形市场和制定交易制度规则等。有形市场建设主要是解决当前“有市无场”的问题，应该实行县、乡、村多级平台。建有形交易市场需要电脑、房子、柜台、信息收集等。为此，要加大财政投入力度。二要规范村干部行为，防止其擅自处理村集体土地以及截留土地补偿款等导致农民上访的行为继续发生。三要合理引导和规范工商资本进入土地流转市场，减少土地流转纠纷和非粮化现象发生。四要充分发挥农民专业合作社的作用。土地流向龙头企业，农民受益不大。土地流转到合作社效果比较好，农民参与积极性也很高。农民可将土地抵押给合作社，由其出面向银行担保贷款。这有利于农民获得贷款，也实现了土地抵押权。
（作者单位：六安市农业委员会 蒋为主任，方为副主任）
