关于推进城乡建设用地  增减挂钩工作的调研

○钱爱民 方云花

城乡建设用地增减挂钩工作是贯彻落实党的十七届三中全会精神，促进城乡统筹发展的重要举措，是优化用地布局、缓解土地供需矛盾日益突出的重要手段，是促进集约用地、保护资源、保障发展的有效途径，也是建设社会主义新农村的具体措施。
一、我区增减挂钩工作开展情况
1.广泛调研，认真制定规划。2006年六合区被国家确定为城乡建设用地增减挂钩试点区以来，区政府高度重视，区国土部门认真落实，积极开展全面调研，对全区的农村居民点和工矿废弃地进行了全面系统的调查，委托专业单位建立2007年-2009年城乡建设用地增减挂钩指标的后备资源库，依据土地利用总体规划和镇村布局规划，结合各镇的实际情况及新农村建设的要求，编制了我区2007、2008年度城乡建设用地增减挂钩的实施规划。通过我区对挂钩项目区农村居民点整理和工矿废弃地复垦的实地调查和潜力分析， 2007年度实施规划包括2个项目区，拆旧地块总面积为670.58亩，可以新增耕地面积646.28亩。其中，通过复垦和整理，可新增农用地468.22亩（其中新增耕地391.39亩），用于归还省国土资源厅下达的挂钩周转指标，拆旧地块已完成了复垦整理。2008年度实施规划包括3个项目区，拆旧地块总面积为1090.63亩，通过整理复垦可新增农用地1090.63亩，其中耕地面积1037.59亩。
2.注重宣传，强化推进力度。为了推进我区城乡建设用地增减挂钩试点工作，区政府成立了挂钩试点领导工作小组，多次召开挂钩会议，并制定了一系列的资金管理和保障办法，为挂钩试点工作的顺利实施奠定了基础。加强与挂钩项目所在镇村的业务联系，指导培训业务人员，认真制定土地整理项目规划，稳步推动拆旧、搬迁，精心筛选居民点安置方案，稳步推进挂钩各项工作。区政府领导还专门对竹镇镇“万顷良田”项目工程的实施可行性进行了调研，由竹镇镇成立主要领导任组长的“万顷良田”建设工程领导小组，抽调各部门精兵强将充实工程组力量，开展广泛宣传，认真制定规划方案，明确工作要求，争取群众支持。目前，竹镇镇“万顷良田”工程已经省国土资源厅批准，并已申报一期建设工程实施方案。
3.创新渠道，解决资金难题。启用融资平台，结合上级政策性补助，解决项目启动、搬迁等资金筹措问题。同时，为保证搬迁农户房屋搬迁后生活水平不下降，有稳定的生活保障来源，确保农民利益不受损，区国土部门联合地方政府采取了对搬迁农户进行技术培训、组织有关企业招聘搬迁户中有一定技术的农民进入企业劳动等一系列措施保障，对于部分低收入群体，通过落实低保并对有关费用进行减免、危房改造、争取帮扶、信贷直通车、合办“农家乐”、以土地换住房、土地经营性开发等多种形式的创新，解决搬迁农户建房资金困难，既改善了农民的居住条件，又不给搬迁户带来过重的经济负担。
4.积极开展试点，推动经济发展和新农村建设。近年来，随着国家土地保护政策的出台，土地资源的紧缺，特别是建设用地的紧缺已成为制约我区经济发展的一个重要瓶颈。2006—2008年我区共实施城乡建设用地增减挂钩项目18个，项目区总面积1666.49亩，新增耕地指标1190.09亩，其中用于安置222亩，其余968亩全部用于全区城镇建设及重点园区建设，有力地推进了我区工业化进程和社会主义新农村建设。通过2007年度项目的实施，缩减农村建设用地面积，取得相应的挂钩用地指标，增加建设占用耕地指标506.59亩用于城镇建设，通过土地出让获得4052.7万元的经济收益。
2006年我区在横梁镇石庙村尹庄组开展城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦项目试点，项目区总面积154.8亩，实施后新增耕地指标62.92亩，收到了较好的效果，随后在区内其他街镇推广。八百桥镇铁牛村岗北组和金牛山村项陈组城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦项目总面积101.62亩，实施后新增耕地指标84.16亩。八百桥镇和仁村城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦项目总面积480.93亩，新增耕地指标448.5亩。正在推进中的竹镇镇“万顷良田”建设工程项目区总规模3.7万亩，涉及5个村，2552户，9996人，拆建成本约为5亿元，工程实施后可新增农用地7025亩、建设用地指标3817.8亩，用于城镇建设利用指标，解决土地指标紧缺、项目用地困难的矛盾。
二、存在的问题
1.推进力度不够。我区挂钩工作虽然起步较早，取得了一些成绩，但距离中央和省市要求以及我区经济发展的需要仍有较大差距，总体推进不快，土地整理面积不多，部门对土地增减挂钩工作地重要性和必要性认识不到位。部分项目所在地领导和村民对挂钩拆旧复垦期望值过高，标准要求超出投资预算，出现村民扰工、阻工现象，增大项目实施难度，致使项目不得不进行调整，甚至放弃。我区2007、2008年度城乡建设用地增减挂钩项目共备案22个，由于搬迁难度较大不得不放弃4个。
2.运作方式上缺乏具体、明确的政策措施。目前，我区土地增减挂钩规划贯彻实施、激励机制、土地指标使用、运作方式、农民搬迁补偿标准等工作上缺乏具体的法规支持与连续的政策保障，致使一些地区干部群众对此项工作的积极性不高，影响了挂钩工作快速平稳推进。
3.村庄规划执行工作相对滞后。虽然我区已编制村庄规划，但土地使用规划仍未修编，居民点建设详规仍未完成，除了中心村建设以外，大部分地区农村居民点建设未按规划执行，普遍占地规模过大，土地利用率低，势必出现村庄建设的杂、乱、差，难以进行有序的村庄治理。
4.资金压力较大。我区已经实施的17个挂钩项目财政拨款1519万元，还欠缺840万元。城乡建设用地挂增减挂钩项目尚处于起步试点阶段，没有相对完善的政策确保项目资金的顺利运作。土地整理尤其是村庄整治需要投入大量资金，目前我区农村建设用地整理主要靠地方政府投入，挂钩规划的实施需要地方政府投入先期启动资金，其余虽可通过挂钩规划整理复垦新增的耕地出让所得进行补充，但这对于经济实力欠佳的镇来说，难以先期投入资金来开展挂钩工作。
三、几点建议
1.要充分认识城乡建设用地增减挂钩工作地重要性和必要性。随着我区经济社会事业的全面发展，工业项目和城市建设用地急剧增加，土地指标严重紧缺，违法用地现象屡屡发生，土地指标已成为制约发展的瓶颈问题。我区农村居民点仍处于分散状态，生产和生活环境差，现有土地利用率不高，农业效益低，不利于城乡之间的交通发展和信息沟通，也不利于农民的生产与生活，成为城乡之间协同发展、缩小城乡差距的重大障碍。实施城乡建设用地增减挂钩，开展农村土地整理工作，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、农田质量不降低、用地布局更合理目标要求，对于我区经济社会的发展有着 “一石三鸟”的作用：一是有利于促进我区经济发展。“十二五”期间我区经济社会发展和城市建设土地需求量很大，按照目前国家每年分配给我区的用地指标远远不能满足。如果在2020年前我区不能整理出5万亩用地指标，“十二五”规划的许多项目将无法安排。通过实施城乡建设用地增减挂钩，开展农村土地整理工作，盘活农村闲置土地，增加大量的建设用地指标，有助于破解发展中的用地瓶颈，减轻建设用地需求压力，为地方经济的快速发展提供有力支持。二是有利于促进我区现代农业的发展。通过对农村田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量。竹镇镇“万顷良田”建设工程的实施，可新增农用地7025亩，建成大面积、连片的高标准农田，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集聚目的，优化区域土地利用布局，有利于推进农业规模化、集约化经营，使土地资源得到最大程度的集约利用。三是有利于推进我区社会主义新农村建设。绝大多数挂钩项目区实施前，农民人居环境较差，交通不便，信息不畅。通过农村土地整理，撤并零散居民点，集中统一设置安置区，便利公共资源的合理有效配置，极大地改善了我区农民的生产条件和生活环境，提升了村级集体经济实力。竹镇镇“万顷良田”工程项目区内原有农村基础设施和生活配套设施落后，耕地经营分散，村庄布局凌乱，土地集约化程度不高，农民要求改善居住环境和农业生产条件的呼声强烈，项目工程实施以后，将建成大面积、连片高标准农田，并将居民安置点向城镇集中，高标准规划安置小区建设，满足了农民的实际需求，提升了搬迁农民的生活质量，促进了社会主义新农村的建设。
农村建设用地整理潜力巨大，2008年度项目库项目的实施，可新增农用地1090.63亩，新增耕地1037.59亩，项目区内农村建设用地的总量约22.15万亩，约占全区建设用地总量43.88万亩的50.47%，而且由于历史原因，我区现有农民住宅分布零散，占地多，基础设施不配套，七、八十年代开垦砂石矿遗留有很多废弃的坑塘，土地利用较为粗放。所以，推进城乡建设用地增减挂钩不仅是必须的，而且是可行的。我们应把城乡建设用地增减挂钩工作作为促进城乡统筹发展，优化区域经济布局，助推经济发展和破解经济建设中的用地指标瓶颈，加快社会主义新农村建设的启动器抓紧、抓好。
2.要明确政策措施，规范操作环节。遵循土地法规不违背，农民利益不受损，农田面积不减少，建设用地不增加的原则，出台相关文件，为挂钩工作每一个环节提供具体明确的政策支持。一是制定土地整理农民搬迁补偿政策，其中既要充分考虑改善农民的居住条件，又要充分考虑农民的搬迁成本，合理确定搬迁补偿标准，原则上不低于同地区同类地块的拆迁补偿标准。二是确立整理出来的土地指标的分配和使用政策，新整理出来的耕地使用权原则上全部交给项目所在地村集体经济组织，新增的用地指标除用于安置所需外，可留30%用于土地整理所在街镇的建设用地，其余部分由区统一调度使用，所得的土地收益与土地整理街镇适当分成。三是建立农村土地整理激励机制，切实坚持“谁整理、谁受益”的原则，明确项目开展的优惠政策，加大对主动开展和配合土地整理工作的镇、村奖励力度，调动项目所在镇、村积极性。四是争取省市放权，简化立项批准程序。各级人大和有关部门要通过有关渠道建议省将立项审批权下放给区、县人民政府，验审权放在省国土资源厅，验收合格后按实际完成整理面积兑现补助经费。
3.要坚持规划先行的原则。近年来，随着经济和城镇化的快速发展，农民大量外出，逐步向城镇集中，农村建设用地浪费、闲置现象严重，应大力推进相关规划的建设，整合土地资源，有序推进挂钩政策的实施，实现土地资源的可持续利用和城乡统筹的可持续发展。一是尽快制定全区整体性的土地整理规划，根据我区实际情况，在项目安排的区域选择上，重点放在北部山区镇村；在具体地点选择上，重点放在零散居民点，尤其是未达到50%以上楼房率的地区，以解决土地整理后备资源不足的矛盾。二是做好具体项目的规划，高标准规划项目区农业基地建设和搬迁农民安置区建设，充分整合土地资源，加快农村基础设施和公用设施建设，引导农民向规划区搬迁，保证项目顺利实施。三是加强规划管理，分解落实规划制定的目标和任务，加大规划执行力度，增强规划的权威性。实践证明，只有充分发挥规划的宏观调控和指导作用，才能从根本上处理好当前与长远、局部与全局的关系，才能有力地促进农村建设用地整理健康、有序地发展。
4.要精心组织项目方案的实施。土地整理工作是一项复杂、系统的工程，难度较大，要充分考虑到实施过程中的各具体事项，编制好整个阶段的工作措施，不能有丝毫漏洞。一是解决好农民的搬迁工作。积极组织宣传，做好农民思想工作，取得农民的理解与支持，切实兑现搬迁政策，在有迫切实施愿望的项目区开展试点工作，发挥试点带动效应，促进农民积极参与，自愿搬迁。二是认真搞好农村土地流转工作，实现项目区内土地使用权为村集体所有，减少项目实施过程中的矛盾与纠纷。三是在项目实施中把土地整理工作与现代农业发展、小城镇建设项目结合起来，综合开展，相互促进。四是充分调动项目开展积极性，可根据项目实际情况，交由镇、村自己组织开展实施，对有一定专业要求和难度较大的项目内容，交由专门队伍负责实施，避免施工中可能出现的困难和矛盾。
5.要建立农村土地挂钩整理资金保障机制。农村土地整理成本高，投入大，资金主要来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让收益和农业重点开发资金。但实施过程中以政府先期投入为主，给地方财政带来巨大压力，必须大力拓宽资金筹措渠道，建立挂钩资金保障体系。一是积极主动争取省市专项资金和财政支持。二是利用融资平台争取贷款。三是整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来源。四是根据财力状况，每年由区政府适当予以安排部分项目资金，以加大对农村土地整理的支持力度。
6.要加强领导。挂钩工作是一项全新的工作，政策性强，涉及的利益矛盾较多，区委、区政府要高度重视。一是要成立领导工作班子，建立部门、镇联动机制，积极协调解决挂钩试点中出现的各种矛盾和重大问题，保证挂钩试点工作规范有序开展。二是要广泛开展宣传动员，通过对城乡建设用地增减挂钩的目标和意义、相关政策法规的大力宣传，赢得广泛支持，形成社会共识，增强农村建设用地整理的生命力。三是要加强项目实施考核力度，将挂钩实施纳入发展目标，进行阶段考核，奖惩结合，促进挂钩项目的全面开展和实施水平的不断提高。
（作者单位：南京市六合区人大）