深化统筹城乡发展的对策建议

○湛中林
 

编者按：南京市在市委十二届十六次全体会议上提出了加快郊县“三个发展”（转型发展、创新发展、跨越发展）的总体要求，市里还专门出台了“三个发展”的意见，本刊设立“三个发展”专题，刊登一些相关方面的文章，以资各地相互借鉴启迪。
 一、主要经验
1.以城乡一体的体制机制促进郊县加快发展。坚持“多予、少取、放开、搞活”的方针，在生产力布局、国民收入再分配、劳动力就业、基础设施建设、社会事业发展等方面统筹城乡发展。南京市委、市政府先后制定出台了统筹城乡发展的系列政策。调整郊县工作考核指标，通过开展发展杯、富民杯、和谐杯的“夺杯竞赛”活动，为统筹城乡发展提供政策导向。按照建立公共财政方向，不断加大市本级财政支农力度，1998年~2007年，全市支农资金达到了80.44亿元，是前十年的6倍多。2008年共投入郊县扶持资金29.4亿元，比上年同口径增长26.2%。2009年，预计市财政投入资金将超过35亿元，在全省13个地市中位列首位。
2.以工业化为第一方略促进郊县经济做大做强。统筹城乡产业布局，实施“退二进三”，重点发展现代服务业；郊县着力发展先进制造业，同时协调发展都市型现代农业和第三产业。目前郊县有19个市级重点工业园区，7个省级开发区，4个国家级开发区。加大招商引资和投入力度，2003年到2008年七年时间里，全市郊县工业投资总额达到了2708.4亿元。如此大规模的投资，大大增强了郊县经济发展的后劲。
3.以“立体式”城乡结对帮扶促进区域经济平衡发展。充分调动城市优势资源和社会各方面力量，统筹建立了区县、镇、村三个层面的帮促体系。在区县层面上，重点帮促六合、溧水、高淳“一区两县”。2005年至今连续组织市各部门、城区、在宁高校、科研院所等156家单位，与“一区两县”开展全方位、多层次的结对帮促，累计实施帮促项目1248个，总投资130多亿元。在镇级层面上，从2003年开始，我市在全市乡镇中选择了八个经济欠发达镇作为重点帮促对象，由市领导分别牵头组织相关部门进行对口帮促。经过六年的努力，八个镇GDP年均递增率高于郊县平均水平5个百分点，财政收入翻了两番，农民人均纯收入年均增长13%以上。在村级层面上，全面实施村企挂钩。从2007年开始，我市组织有实力、有意愿的394家企业与191个经济薄弱村开展形式多样的挂钩结对共建。目前已成功对接项目400多个，到位扶持资金4000多万元。
4.以构建农民增收长效机制促进农民收入持续较快增长。一是发展高效农业促增收。大力发展设施栽培和设施养殖，推进高效农业规模化发展。拓展农业功能，深度整合开发休闲观光农业，打造旅游农业品牌。二是推进就业创业促增收。组织实施“百万农民转移就业，十万农民自主创业”工程，每年转移劳动力5万人以上，全市农村劳动力转移率已超过80%。从今年开始，实施“农民创业主体培育工程”，通过创业辅导、创业直补和创业服务“三位一体”的政策集中扶持，1000多农户成功创业，预计户均收入5万元以上。三是发展“四大合作”促增收。农民专业合作社总数达645家，成员总数达到6.1万人，预计年销售农产品总额20个亿，带动农户16万多户。土地股份合作社总数达127家，社员近4万户。社区集体资产股份合作社新增77家，达230家，股民48.3万多人，量化集体资产9.6亿多元。农民资金专业合作试点6家，入股总资金1500万元。四是扶持低收入农户促增收。从2006年开始，启动低收入纯农户增收工程。三年来市本级共安排专项资金9000多万元，通过采取政策扶持、政府购岗、产业化带动等方式，实现了15万低收入纯农户每年人均增收1000元以上目标。
5.以为农民办实事为载体促进城乡公共服务均等化。从2003年开始，我市连续七年实施三轮农村八件实事工程，各级累计投入资金100多亿元，农民生产生活条件得到极大改善。一是推进城乡规划一体化。按照建设“城乡一体化的都市区”为目标，构筑“主城—新市区—新城—新市镇—村庄”五级城乡空间体系。按照“新规划、新机制、新能源、新水源、新田园、新家园”标准，推进南京特色新农村建设。二是推进城乡基础设施一体化建设。每年投入10多亿元，统筹城乡通信、供电、给排水、公交等网络建设，重点抓好农村骨干道路建设、县乡河道和河塘清淤、农村水电改造和重点城镇基础设施建设。三是推进城乡教育文化一体化建设。全面免除了全市农村义务教育阶段学生学杂费，向农村困难家庭学生发放助学券；完善了区县、镇街、村三级文化体系。四是推进城乡环卫管理一体化建设。开展农村环境卫生整治，构建了“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的农村垃圾处理模式，几年来共完成村庄综合整治477个。五是推进城乡社会保障一体化建设。在全国率先实行地方立法，建立城乡一体的低保制度。完善以大病统筹为主、与财力增长相适应的新型农村合作医疗制度。全面建立新型农村养老保险制度。不断提高农村五保户集中供养水平。
二、新的矛盾
一是城乡经济实力差距仍然悬殊。尽管郊县经济总量达到全市“半壁江山”，但人均GDP和财政收入只有城市的一半左右。郊县内部发展极不平衡，呈现二元结构多重“叠加”的现象。如大致以主城为中心，各地区经济发展水平呈近郊、中郊、远郊环状递减分布。
二是城乡居民收入差距不断扩大。我市城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大，再缩小再扩大的过程。城乡居民收入比由1978年的2.57∶1，缩小为1984年的1.48∶1；1993年上升到2.71∶1；由于农产品涨价，1996年为1：1.79。但1997年后城乡差距再次连续13年明显扩大，2008年为2.58：1，并且还有继续扩大的趋势。
三是城市化进程滞后于工业化进程。尽管郊县城镇化进程加快，郊县城镇化率达到60%，但与全市非农产业比重占98%、郊县非农产业比重占94%的经济结构相比，城市化明显滞后于工业化水平。
四是农村基础设施建设仍然薄弱。由于历史欠帐较多，农村基础设施投入、建设水平、功能配套与城市差距较大。如农村还有10多万农民没有喝上安全饮用水；农村的道路等级较低，交通出行不够便捷；农村环境污染比较严重，脏乱差现象还没有根本改变。农村医疗卫生、文化教育基础设施还有待完善。
五是农村社会保障处于较低水平。尽管农村社会保障体系初步健全，但是一种低标准的广覆盖。如目前农村低保标准比城市低150元左右，新型农村合作医疗人均筹资标准，比城市居民基本医保标准低300元左右，住院补偿和大病保障水平差距较大；新型农村养老保险去年刚刚启动，保障水平不高。涉及民生之本的就业保障，农民还没有充分享受，非农就业机会少竞争力弱，部分劳动力处于半就业状态。
三、对策建议
南京市统筹城乡发展已经站上新的历史起点，要按照全市“转型发展、创新发展、跨越发展”的部署，打破一系列结构性和体制性障碍，实现城乡发展空间转型，破解城乡二元结构这一历史性难题。
一要统筹城乡总体规划。在新一轮城市总体规划修编中，以科学发展观为指导，更加注重城乡统筹。一是细化郊县功能定位。围绕全市确立的现代化人文绿都、智慧之都功能定位和“五个中心”建设，明确郊县承载相应的功能分工，总体侧重于发展工业和生态建设，由于各区县、近远郊差别很大，应分别定位。二是加快郊县功能开发。着眼中远期设想，将郊县空间科学划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，其中优化开发雨花、栖霞近郊区，重点开发江宁、六合、溧水等中郊区；理顺主城、副城和新城的关系，加快开发江北新城、南部新城、空港新城等城市功能；以大手笔布局基础设施，特别是地铁、轻轨等新型交通设施，开发物流和资源集散功能。三是科学推进区划调整。创造条件将溧水、高淳两县撤县设区，使两县更紧密地融入主城发展。整合原市直管三大开发区与所在区县关系，实现融合发展。以整体开发为纽带，推进主城区与近郊区区划调整，加快近郊融入主城步伐。
二要统筹城乡产业协调发展。主城继续实施“退二进三”，把城市工业产房空间腾出，重点发展现代服务业，主要包括商务、研发、流通、休闲、文化等，这些现代服务业要向包括郊县在内的城市腹地延伸辐射。郊县继续以发展工业为第一方略，在政策和规划许可范围内，实施“退一进二”，充分用好农用地转建设用地指标，同时挖潜、集约使用存量建设用地，重点发展先进制造业。郊县规划生态保护区和生态隔离带要实施“退耕还林”，继续推进融山水城林于一体的“绿色南京”建设和“人文绿都”建设；基本农田保护区，要实施“退低进高”，加快都市型高效现代农业建设。依靠城市大专院校科研院所优势和现有科技资源，建设一批高水平现代农业园区，提高农业园区的辐射带动力，提高农业科技水平，提高农业产业化经营水平。
三要统筹城乡资源优化配置。在受到资源约束的背景下，要推进农村跨越发展和“四化”进程，必须通过政府主导的方式，对农村房、地、人实施有规划、大规模的拆迁、流转、置换。发展载体主要是工业园区、农业园区、生态保户区和新型社区建设，发展手段上主要是推进“三集中三置换”，即推进农村分散的工业向工业园区集中，推进农村分散的家庭承包经营向合作化、企业化的适度规模经营集中，推进农村分散的自然村落向新型城镇或社区集中；引导农民用集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地和住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和住房保障，通过农民换股、换保、换房进城，实现农民生产和生活方式转变。
四要统筹城乡基础设施建设。进一步把城市基础设施向郊县延伸，特别是高等级交通设施、区域给排水设施、燃气设施、智能电网设施、信息网络设施等。近期加快跨江通道建设和绕越公路建设，逐步将轻轨延伸到近郊区和都市区，尽快启动六合、溧水、高淳饮用长江水区域供水工程。加强农村环境整治，建设农村区域污水处理和垃圾处置体系。加强滁河等重点水利工程建设，提高防汛防旱能力；继续实施河塘清淤，加强农村水环境整治；加强农村土地治理，提高农业综合开发水平。
五要统筹城乡改善民生。继续实施好第三轮农村实事工程，逐步提高农村社会保障水平，力争用五年左右时间，将新型农村养老保险与城市基本养老保险、新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗、农村低保与城镇低保接轨。稳步促进农民增收，尽快扼制与城镇居民收入差距不断扩大的势头。针对现阶段农民增收的难点，以实施农民创业主体培育工程和低收入农户增收工程促进农民增收，以发展农民专业合作组织促进大多数中等收入农民增收，通过“抓两头、促中间”，构建农民收入快速增长机制和长效机制。坚持不懈地做好经济薄弱地区帮促工作，主攻工业集中区、农业产业化和生产型服务业项目建设，加快培育经济增长点，增强自我发展能力。
六要统筹城乡制度建设。制度建设在统筹城乡发展上具有关键作用。一是加强城乡政府制度的公共性建设。着力建立城乡一体的公共财政制度、社会保障制度、户籍管理制度、劳动就业制度、政治权利平等制度、文化教育权利平等制度，赋予城乡居民平等的国民待遇和发展权。二是加强城乡资源配置的市场化建设。加强城乡优势资源整合，推进城市科技、资本、人才等与农村土地、劳动力资源有机结合。建立城乡平等的产权制度，切实保护农民权益特别是物权的保护，防止对农民土地的掠夺性开发和对农民房产的掠夺性拆迁。三是加强城乡一体的社会参与机制建设。组织城市各类社会组织与农村结对共建，帮扶滞后地区发展。鼓励有志于支持农村发展的非赢利性社会组织发展。四是加强农村微观组织创新。把农民组织起来，在社区经济发展上，推进农民的资产合作和物业合作；在土地资源利用上，推进农民的土地股份合作；在农业发展上，推进农民的专业合作；在劳动开发上，推进农民的劳务合作；在金融支持上，推进农民的金融合作；在促进农民投资创业上，成立农民创业协会或农民商会。
（作者单位：南京市农办）
★责任编辑：张 荣