实现农业大市向农业强市跨越
○杨光祥
六安虽然是农业大市，但长期以来土地由农户分散经营，种植业效率低下，加工业转化能力不足，产业化水平较低，农业大而不强。为实现农业大市向农业强市的新跨越，六安市委、市政府决定实施粮食“双百亿”工程，即：到2012年，全市粮食总产达到100亿斤，粮食加工产值达到100亿元。要加快实现粮食“双百亿”目标，就必须推进土地流转，实行适度规模经营，大力提高粮食生产加工能力。
一、土地流转、规模经营与粮食“双百亿”工程的关系
（一）推进土地流转、适度规模经营有利于推广良种。粮食增产离不开优良品种。我市水稻品种近200个，小麦品种约20个，粮食品种的混杂严重影响单产水平的提高。近年来，虽然通过实施水稻产业提升行动和小麦高产攻关项目，在良种推广上取得了一定成绩，但低产问题仍然没有彻底改观。由于农民一家一户分散耕种，影响了优良品种的迅速推广。而推进土地流转、实行规模经营，就能迅速推广优良品种，提高粮食单产。如霍邱县岔路镇通过推进土地流转、成立合作社等措施，推广丰两优1号优质稻4万亩，实现了“一镇一品”。
（二）推进土地流转、适度规模经营有利于运用良法。因农民种植水平差异较大，同时，由于受条件限制，施肥、灌溉、农药、农机等技术良法推广缓慢。而通过推进土地流转、适度规模经营，政府有关部门只要将种粮大户集中起来进行培训，就能有效提升种粮大户的科学种田水平，提高粮食产量和劳动生产率。
（三）推进土地流转、适度规模经营有利于打造良田。由于我市地处江淮丘岗、分水岭和沿淮行蓄洪区，易涝易旱，农田水利基础设施薄弱，抗击自然灾害能力不强。虽然全市常年种植水稻面积有600多万亩，但真正能实现旱涝保收的面积却不到400万亩。因此，打造良田是我们实施粮食“双百亿”工程的重要任务。而推进土地流转、适度规模经营，一方面，便于对上争取项目，为粮食生产的规模经营、降本增效和机械化生产创造条件；另一方面，有利于提高种粮大户投入农田水利基础设施的积极性。
（四）推进土地流转、适度规模经营有利于落实良策。发展粮食生产，一靠政策，二靠科技。近年来，各级党委、政府都出台了一系列鼓励、支持粮食生产的优惠政策，各地各部门也从实际出发，研究制定了相关配套措施。但是，许多政策措施苦于农民一家一户分散经营难以有效落实。而推进土地流转、适度规模经营，有利于扩大粮食种植面积，提高粮食加工产能，逐步发展培育一批百亩、千亩乃至万亩的现代农场。
（五）推进土地流转、适度规模经营有利于农业产业化经营。随着农业生产规模的形成、农产品的大量增加，同时，由于农产品产出时间集中、不易保存等特点，要求农产品的加工、储藏、运输、销售等环节及时跟进，并逐步形成农产品产加销、贸工农一体化经营，形成“基地”促“龙头”、“龙头”带“基地”的良性循环发展。同时，农业产业化的发展，又能加速农业结构调整，提高劳动生产率，从而进一步提高农业特别是粮食生产加工的能力，尽早实现“双百亿”目标。
二、全市农村土地流转的现状
一是流转形式多样化。目前，全市流转一年期以上的耕地有67万亩，占承包耕地的10.9%。流转形式有转包、转让、租赁、返租倒包、互换、入股等形式。其中转包、租赁、返租倒包面积占全部流转耕地的91%。
二是流转面积规模化。土地集中连片向种田大户和经济组织流转，呈现出许多种粮大户。如舒城县，现有100亩以上的种粮大户345户，1000亩以上的大户6户，其中该县的“柏林庄苑”流转土地高达1.2万亩，是目前我省最大的单宗土地流转项目。
三是流转对象多元化。当前，参与农村土地流转的，既有当地的能人大户、龙头企业、专业合作组织，也有市外的非农资金注入。安徽帅旺集团在舒城县百神庙镇8个村组租赁土地8000亩；裕安区鑫丰、绿源等三个农民专业合作社流转土地1.15万亩；霍邱县100亩以上的种粮大户流转土地面积近16万亩。
四是流转趋于合同化。流转当事人双方，特别是流转大户、企业等都愿在乡、村指导协调下与农户签订流转合同。如天业集团今春在金安区双河镇友爱、春光、草堰三个村流转土地1.1万亩，分户签订流转合同；安徽大正农业开发公司在霍邱县冯井镇宋郢等村流转土地1万亩，目前已签订到户合同1897亩。
三、面临的新问题
一是专项市场发育滞后，土地流转的价格机制尚未形成。在土地流转一级市场上，或由于集体与农户谈判地位不对等容易导致土地流转价格偏低；或由于认识差异，土地流转要价过高。
二是操作程序不规范，监管调处机制不健全。目前，农户间的土地流转很多采用“口头约定”方式，缺乏书面合同，有的虽签订了合同，但订立程序和内容也不规范。
三是中介组织发展跟不上，土地流转间接成本较高。由于中介组织发展跟不上，与分散农户打交道的交易成本较高，欲投资农业的工商资本一般委托基层政府或村级组织代理，由此形成了以政府为主导的土地流转格局。基层政府和村级组织直接介入土地流转，虽可提高工作效率，但也容易产生负面效果。
四是租金浮动机制难确立，土地流转纠纷增多。随着取消农业税和国家各项惠农政策的实施，一些早期流转特别是流转期限较长的，因为没有建立租金价格浮动机制，由此引发的土地流转纠纷增多。
四、对策措施
一要加强引导，积极推进农村土地流转健康有序进行。各地要认真落实土地流转有关政策，积极引导村集体和农民群众按照“依法、自愿、有偿”的原则，开展农村土地使用权的流转工作，认真解决工作中出现的新情况、新问题。要以土地流转为契机，推进土地适度规模经营，大力培植和发展农村种粮专业大户。
二要突出重点，加大对农村土地流转的政策扶持力度。市、县区都要出台规范性文件，加强引导和扶持。要建立土地流转奖扶资金，对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予奖励；对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植，带动农户增加收益的龙头企业和大户进行重奖；对受让面积大，流转期限长的规模经营主体，符合有关条件的，优先安排农田基本建设、土地整理、农业综合开发、特色农产品基地等建设项目；探索推出金融创新品种，允许“土地承包经营权抵押贷款”，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。
三要强化监督，逐步规范农村土地流转的合同管理。对现有土地流转合同特别是口头合同，要积极引导签订书面协议，明确双方的责、权、利。对不完善的合同要积极做好完善工作。合同管理的重点主要是抓好承包期限较长、流转规模较大的农村粮食生产和加工大户，严格按照合同管理程序签订规范的合同，避免因责、权、利不清而产生纠纷隐患。
四要优化服务，建立健全农村土地流转的各项机制。按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转各项机制。一是规范土地流转程序，签订流转合同，实行登记制度。二是强化管理服务，乡镇土地承包管理部门要及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是培育和发展土地中介服务组织，建立土地流转市场，积极开展土地流转供求登记、信息发布、政策咨询等服务工作。四是土地管理部门要加强监督，防止以流转土地为名改变农业用途。
五要推广典型，大力发展现代粮食生产。在小麦生产上推广寿县双桥经验，做到“五改、两创新”。“五改”即：改多品种为单一优质品种，改大播量用种为精少量播种，改农户经验施肥为测土配方施肥，改一家一户防治病虫为农业部门统防统治，改农户分散收割为统一机械收割、订单收购；“两创新”即：创新土地流转方式，引导农村土地向大户集中，创新企业参与方式，采取粮食加工企业＋基地＋农户的经营模式。在水稻生产上推广霍邱长集经验，做到“四改、三增加”。“四改”即：改老品种为优质高产新品种，推广良种补贴与良种挂钩，改传统人工栽插秧为机械育插秧，推广水稻生产全程机械化，改大水漫灌为浅灌烤田，改重治虫轻防病为病虫草害综合统防统治；“三增加”即：增加每亩栽插密度，增加每株有效重穗数，增加水稻穗粒重量。
(作者系六安市副市长)
