加快土地流转 推进农业规模经营
○耿 峰 徐晓斌
农村土地承包经营权流转是实现农业集约经营和规模经营的前提条件，是发展现代农业的客观要求和必然趋势。近年来，随着农村经营制度的不断完善，以及农村劳动力向非农产业的转移，我市农村土地流转步伐明显加快。为全面了解我市农村土地流转现状，促进农业规模经济快速发展，近期，我们通过深入基层召开座谈会、走访流转大户、查阅有关资料等形式，对全市农村土地流转问题进行了专题调研。
一、土地流转的现状与特点
据调查统计，截至目前，我市农村土地流转面积为127.6万亩，占土地总面积的16.6%，其中耕地流转面积为86.6万亩，占家庭承包耕地总面积的22.2%。流转方式主要有转包、租赁、转让、互换、股份合作等，流转期限一般在1－5年，长的达到8－10年。50亩以上规模经营面积为40.7万亩，占土地流转总面积的42.7%。
我市农村土地流转主要呈现以下几个特点：
一是流转数量和规模呈快速增长态势。1994年至2005年，也就是自土地二轮承包开始到安徽省全面免征农业税这十多年间，我市农村土地流转面积一直比较稳定，保持在25万亩左右。近年来，特别是全面取消农业税以来，我市农村土地流转速度呈明显加快趋势，2006年至2008年三年，土地流转面积分别为37.1万亩、72.1万亩和123.7万亩，土地流转呈加速递增之势。
二是流转形式多样化。目前，我市土地流转形式主要有5种，即转包48.3万亩，占土地流转总面积的37.8%；租赁27.8万亩，占21.8%；转让7.4万亩，占5.8%；互换3.3亩，占2.6%；股份合作0.4万亩，占0.3%，另有代耕和其他方式流转32.3万亩和8.1万亩，分别占土地流转总面积的25.3和6.4%。
三是流转对象多元化。除农户之间流转外，近年来一些外地的种田能人、本地的种田大户、龙头企业、农民专业合作社等规模经营主体作为受让方参与土地流转，并呈逐步增加趋势。
四是流转区域差异趋于扩大。从经济发展水平看，农民人均纯收入较高的县，土地流转面积较大；从劳务输出情况来看，外出务工人数越多的地方，其土地流转的比率越高。和县是我市农民人均纯收入最高的县，其土地流转面积占总承包面积的比重在四县一区中也是最大的，达19.8%。从劳动力转移状况看，无为县是我市劳务输出大县，常年有40多万劳动力外出打工，其土地流转面积占总承包面积的比重也较大，为17.9%。
二、主要工作
1.提高认识，强化基础。一是领导重视。近年来，我市高度重视农村土地流转工作，将土地流转作为近阶段农业农村工作的重点摆上重要位置，并将土地流转纳入农村综合改革工作内容，每年对县区、乡镇进行考核。二是进一步做好二轮承包完善工作。组织对“一书一证”遗失、毁损的农户进行补换发证，共补换发证13.6万份。三是做好土地流转纠纷调处工作。各县区分别成立农村土地承包纠纷仲裁组织，具体负责本区域农村土地承包和经营权流转纠纷的仲裁。和县作为安徽省首批农村土地承包纠纷仲裁工作试点单位，成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，制订了仲裁程序、仲裁办法等各项工作制度，并设立农村土地承包纠纷仲裁庭。
2.加强宣传，典型引路。以《农村土地承包法》的实施为契机，在学习宣传法律精神的同时，大力宣传加快土地流转，促进规模经营，增加农民收入的现实意义，在我市的“阳光工程”培训以及市委组织部组织开展的多期农村工作培训班上，均将加快土地流转，促进规模经营作为重要的课题，纳入培训内容。2008年，我市选择了10个土地流转试点村，在土地流转的不同类型上进行尝试，涌现了一些好的典型。如和县姥桥镇隐驾村种田大户陈兆明通过土地流转，共承包土地1500亩。其先后购置了收割机、插秧机等大型农机具，从事机械化耕作，取得了很好的规模效益。含山县巨兴大平油料合作社将社员土地300多亩集中连片，创建优质油菜示范片。
3.规范管理，搞好服务。在坚持“依法、自愿、有偿”的前提下，严格规范农村土地流转程序。制定出台了《巢湖市农村土地使用权流转管理办法（试行）》，统一制定了《农村土地承包经营权流转合同》、《农村“四荒”（机动地）承包合同》等规范文本，指导和规范全市土地流转工作，建立健全土地流转机制。居巢区黄麓镇成立了土地流转法律服务中心，负责土地流转方面涉法问题咨询、各类土地纠纷调处及为签订以土地为标的的合同提供法律建议。苏湾镇为土地流转备案、鉴证，有效地防止了土地流转矛盾纠纷的产生。
4.政策扶持，创新机制。为加快我市土地流转进程，市里出台文件规定，对单个业主受让流转土地在500亩以上、且流转期满3年以上的，给予一次性奖励。在加大政策扶持力度的同时，积极支持各地培育土地流转市场，创新土地流转机制。鼓励乡镇政府农村土地承包管理机构依法开展土地流转中介服务，逐步建立流转服务平台和网络，对开展土地流转中介服务成效显著的土地承包管理机构给予适当奖励。建立健全县区、乡镇、村三级土地承包经营权流转信息平台，农户可以将土地承包经营权委托村集体经济组织或土地流转中介服务组织集中流转，也可以直接在网上发布流转信息。
三、存在的主要问题和制约因素
我市在推进土地流转方面，虽然做了不少工作，取得了一定成效，但仍存在不少问题和制约因素。
一是认识上存在偏差。部分村干部认为土地流转对集体和个人无利可图，积极性不高；少数乡镇干部认为此项工作面广难度大、绩效难体现，且出于求稳怕乱的心理，不愿投太大精力。一些农民对土地流转的心态也较复杂。以农业为主要经济来源的农户，认为土地是农民的命根子而不愿流转；从事二、三产业的农民对土地流转的意愿不强；更多的农户怕政策多变，担心土地流转后要不回来，或是征用时得不到全额补偿费。
二是流转不够规范。农户间的土地流转大多是口头协议，即使签订书面合同，其内容也不够规范，流转双方权益得不到有效保障。此外，在2000年以前，按田亩下达的各项税费任务较重，农民外出务工收入较高，很多农民不愿种田，甚至弃耕、抛荒土地。乡镇或村为解决土地抛荒问题，将土地进行了流转或另外发包给其他人，其流转和发包手续很不规范，税费改革之后尤其是近几年来，国家对农业的扶持政策力度逐年加大，各项补贴也逐年增多，导致原承包户又回来要地或是要求增加土地流转费，而土地转入方要求按原方式继续承包经营，由此产生的矛盾纠纷明显增多，信访量增大。
三是流转机制不完善。目前，我市土地流转市场尚未健全，中介服务等组织尚未形成气候，管理服务体系不健全使得土地承包经营权流转供求双方信息不够对称、畅通，一些地方出现了“要转的、转不出，要租的、租不到”的现象，阻碍着土地流转。同时，随着国家土地宏观调控政策的趋紧，在耕地上种植多年生作物，挖塘养殖和建造临时用房受限增多，而种植粮食等常规作物的经济效益相对较低，也一定程度制约了土地流转规模的增速。
四是推进措施和扶持奖励政策力度不大。近年来，我市相继出台了一些鼓励土地流转的相关政策措施，如《加快农业发展促进农民持续增收的实施意见》、《巢湖市被征地农民养老保险暂行办法》等，虽然产生了一些积极作用，但效果不够显著，力度较小，措施不到位，尤其是体制机制上没有大的突破，因而很难真正调动起各方面的积极性。
四、推进土地流转的几点建议
一要进一步加强对农村土地流转工作的领导。一是确保组织领导到位。近阶段，各地要把土地流转工作放在突出的位置来抓，明确分工负责人，加强工作指导，确保土地流转工作有条不紊的推进。各级农村经营管理部门要切实履行好土地承包经营权流转管理和服务职责，建立起明确的工作责任制度和经常化、制度化、规范化的工作机制。二是确保宣传发动到位。采取多种形式、多种渠道，有针对性地宣传有关土地流转的政策法律，善于利用土地流转中出现的问题，以事说法，提高宣传和教育的效果。三是确保认识到位。统一广大基层干部群众的思想，使其充分认识到农村土地流转工作是新形势下稳定和完善农村基本经营制度，促进农民持续增收的需要；是加快现代农业发展，加快农村劳动力转移，建设社会主义新农村的需要，为顺利开展农村土地流转工作营造良好的氛围。
二要进一步落实好农民土地承包经营权。按照党的十七届三中全会《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，抓紧抓好土地二轮延包后续完善工作，妥善解决遗留问题，做好《耕地承包合同书》和《农村土地承包经营权证》的补换发工作，将“一书一证”全面发放到户。认真清理和永久管理好土地承包档案资料，确保田亩清册、土地承包合同、土地承包经营权证内容统一，土地承包相关文件、合同、方案、台帐、表册等资料完整齐全，做到“一组一卷、一村一档、一乡一柜”，逐步实现土地承包档案管理信息化，完善各项基础工作，为土地流转创造前提条件。
三要进一步规范土地流转行为。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，严格按照有关法律、法规及政策规定推进农村土地承包经营权流转，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。不得改变土地集体所有性质，就是在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系。不得改变土地用途，就是农地流转只能用于农业生产，不能流转用于非农开发和建设。不得损害农民土地承包权益，就是在流转中充分尊重农民的主体地位，土地是否流转和以什么方式流转，完全由农民自己作主，并确保农民的土地流转收益不受侵害。
四要进一步健全规范化的流转管理工作制度和规程。一是推行流转合同规范文本。土地承包经营流转合同的签订，要统一使用省里制定的规范的合同文本。二是认真指导流转合同签订。要根据农民需要，及时指导合同签订。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立起合理的流转关系和利益关系。三是积极开展流转合同鉴证。乡镇农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度，对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理。四是健全登记备案制度。乡镇农村土地承包管理部门要对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。
五要进一步强化服务。积极鼓励支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，逐步建立完善流转服务的平台和网络，不断健全流转机制。建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包纠纷调处体系，及时化解流转矛盾纠纷。
六要进一步加大政策扶持力度。各级政府在财政预算中每年都要安排一定额度资金，专项用于农村土地承包经营权流转指导、流转信息平台的搭建和发布，以及土地承包经营权流转服务组织培训和仲裁机构建设等。把农业规模经营主体作为信贷支农的重点，比照市级农业龙头企业相关政策，给予实力强、资信好的农业规模经营主体一定的授信额度。政策性农业保险应把规模经营主体作为重点参保对象，地方财政可对其保费给予一定的补助。各类规模经营主体在进行农业结构调整、发展优势特色产业时，在符合土地利用总体规划的前提下，对规模经营主体因生产必需建造简易仓库、晒场等农业生产配套用房的用地，作为农业结构调整用地管理。
（作者单位：巢湖市农委，耿系副主任）
