构建流转服务平台 促进土地有形市场建设
○调研组
为高效、有序地促进郊县土地流转，南京市郊县发展研究所与南京产权交易中心成立联合调研组，赴成都市学习土地流转有形市场建设经验。现结合考察情况和郊县土地流转情况提出如下思考与建议。
一、成都市土地流转有形市场建设情况
2008年10月13日，成都农村产权交易所经成都市人民政府批准成立。目的是建立全市农村产权综合性市场平台，促进农村产权合法有序流转，广泛吸引社会资本投向农业农村。主要有以下几个方面的特点：
1.组织建设完备。成都农村产权交易所按照整合资源、市场运作的原则，依托成都联合产权交易所（系成都市国资委控股企业）现成的人员、网络、设备等组建，拥有涵盖金融、证券、法律、评估等领域的专业人才23人，其中律师4人，高级经济师1人，中级职称经济师10人。成都农交所办公面积近3000平方米，有多块宽幅电子信息滚动发布屏、多个交易服务窗口和一个电子竞价厅。
2.服务内容多样。成都农村产权交易所是农村产权流转信息发布和组织交易的综合平台，主要为林权、农村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权流转以及其他农村产权流转和投融资服务提供优质、高效的专业服务。为促进各类业务的顺利开展，成都市相继出台了一系列保障办法，如《成都市集体建设用地使用权流转管理办法》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法》、《成都市集体林权流转管理办法》、《成都市房产管理局集体土地上房屋交易流程》等政策性规章。
3.服务体系健全。成都农交所在有条件的各区县都建立了农村产权交易分所，乡镇建立农村产权交易服务站，市、县、乡三级交易平台搭建完备。市所和各分所（站）有专门的信息系统连接，实行“五个统一”，即统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理。土地流转发布信息实行三级审查制度，乡镇权属范围内土地由所在乡镇服务站进行审查；跨乡流转或规模超过100亩的，由县、乡两级站所协同审查；跨县或超过1000亩的，由市、县、乡三级站所协同审查。
4.交易成绩显著。截止2009年4月30日，该市共收集农村产权项目信息836宗，发布信息563宗，其中市交所收集项目信息329宗，发布信息222宗。市交所和各分所共成交项目134个，成交金额8623万元，涉及面积5828亩，成交项目总投资达到22741万元。项目流转期限一般为10年，流转价格随行就市，按每亩地500公斤大米的当年市价计算，实行动态机制。2008年12月25日，全国首例通过电子竞价方式流转的570亩土地经营权项目成功流转，实现项目增值率25%。
成都农交所的成功运营，促进了土地资源有序流转、优化配置和合理利用，有效保护了农民权益和促进了农民增收，但运作过程中也存在一些需要探讨的问题，如由于其依托实体成都联合产权交易所属于企业性质，农交所采取完全市场化运作，政府没有拨款，服务项目对农户不收费无盈利性，导致服务人员的积极性不高；虽然农交所可交易品种较多，但成功交易的只涉及土地经营权流转项目、农村房屋、知识产权等尚无成交案例。
二、我市郊县目前土地流转情况
近年来，我市不断加大土地向规模经营集中的力度，截止2008年底，郊县65个镇街土地承包农户60万户，承包耕地面积239.5万亩，土地流转面积达到75.5万亩，占承包总面积的30%，其中50亩以上规模经营户达到3499个，经营面积40万亩。按流转方式分，主要有以下五种类型：
1.出租型流转。土地出租是指农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。在依法自愿有偿的前提下，农民将部分或者全部土地承包经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方经营，出租方按年度以货币或实物的形式获得土地经营权租金。截至去年底，全市农户出租土地总面积33.2万亩，占流转总量的43.9%。
2.转包型流转。转包是指农户将其土地承包经营权在承包期内转包给本集体经济组织内部其他农户，并由转包方对集体履行原承包合同规定的义务。转包后原土地承包关系不变，转让土地经营权，保留承包权。截至去年底，全市通过转包形式流转土地总面积31.5万亩，占流转总量的41.7%。
3.互换型流转。互换是指农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和其他需要，对各自土地的承包经营权综合考虑区位级差等因素进行相互置换，原土地承包合同约定的权利、义务随之互相转移。截至去年底，全市互换流转土地面积约6万亩，占流转总量的7.9%。
4.转让型流转。转让是指承包方已有稳定的非农职业或收入来源，将未到期的土地承包经营权的全部或者部分，以一定的方式和条件转让给本集体经济组织内的农户，原承包合同解除。近年来由于农民惜地心理普遍增强，实际发生率逐年降低。截至去年底，郊县转让型流转土地总面积0.66万亩，占流转总量的0.9%。
5.股份合作型流转。土地股份合作是指农户在自愿联合的基础上，将其拥有的土地承包经营权直接或作价入股，组建股份合作社统一经营或对外流转，农户按其量化股份获取土地经营的固定收益和递增效益。截至去年底，建立土地股份合作社55家，入股农户2.1万户、土地4.1万亩，占流转总量的5.4%。
尽管我市土地流转取得了显著成效，但与加快土地经营机制创新、建设高效规模农业、促进农民增收的要求相比，仍然存在着一些深层次障碍。
一是土地流转操作程序不规范。目前，已流转的土地中，大部分是农户之间采用“口头协议”的办法、私下进行自发性的流转，没有履行必要的程序和手续，没有使用规范的流转合同来规范双方的权利和义务关系；即使有书面合同，条款、标的不明确，内容不完整，合同未经管理机构审查、监证或公证，不具有法律效力，土地流转档案不健全，容易形成纠纷隐患。
二是土地流转缺乏信息平台支撑。全市土地流转尚无统一健全的信息服务平台，土地流转的渠道不畅和流转的信息不灵，出现了承包农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的土地出让者，从而影响和制约了农村土地这一生产要素的合理流动和优化配置。
三是土地流转期限过长。在2007年以前流转的土地，大部分约定的承包期限都是到二轮承包期结束（2025年），流转期限较长。十七届三中全会指出，今后农民的土地承包经营权将长久不变，在这种情况下，今后土地流转在合同中必须规定一个合理的期限，以保障农民权益。
四是土地流转普遍缺乏价格递增机制。目前已流转的大部分土地,多是村级组织代替农户与受让方签订合同,对农户不公开透明，村级组织为吸引项目，流转价格偏低，且缺乏价格递增机制，农民的长期收益得不到保证，土地纠纷隐患重重。
五是集体土地规模经营存在融资难问题。长期以来，由于集体土地产权和经营权分离的性质局限，即使是土地经营者从事规模高效农业生产，也无法通过土地经营权质押进行融资，我市至今亦尚无担保公司愿为集体土地经营权质押提供融资担保。
三、加快我市农村土地流转服务体系建设的建议
根据兄弟城市的建设经验和我市实际情况，就加快我市土地流转服务平台建设提出以下建议：
（一）组建四级平台
整合集约现有资源，逐步建立健全统分结合、四级联动、信息共享、互联互通的农村土地流转规范化管理与服务平台。各级农村土地流转服务中心（站），作为农村土地流转信息发布和组织交易的综合平台，主要为农村土地承包经营权流转提供各项服务，承担政策咨询、信息服务、组织交易、合同鉴证、档案管理、纠纷调解六个方面职责，对土地出让方和受让方不收取任何费用。
1.市农村产权流转服务中心。市级服务平台是整个服务体系的核心，可依托市农经部门和南京产权交易中心现有资源，组建“南京市农村产权流转服务中心”，专设农村产权服务窗口，在南京产权交易中心挂牌营运，接受市农经部门的业务指导和监督。主要职责为：一是建立土地流转信息库，收集、汇总、储存和发布土地流转信息；二是200亩以上的土地流转，由市级平台募集、审定土地流转受让方，采取竞价机制，确保土地溢价增值；三是规范合同的签订和鉴证,建立电子档案库；四是发挥南京产权交易中心下属投资担保公司职能，对土地流转受让方提供经营权质押贷款担保，提供融资服务;五是土地承包经营权流转以外的所有农村产权交易，如集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权流转等，一律进市级平台竞价交易；六是提供法律援助,调解土地流转过程中的矛盾和纠纷。
2.区县农村土地流转服务中心。区县级平台是上情下达、下情上报的桥梁，可依托各区县农经部门，组建“农村土地流转服务中心”与农经部门合署办公，有条件的区县可由区县政府整合现有资源，设立单独服务大厅。主要职责为：一是筛选优势项目，指导制定流转基价；二是收集、汇总、储存、上报和发布土地流转信息；三是指导镇街土地流转服务中心和信息网的设立；四是复审200亩（含）以上流转规模的受让方准入的资质条件；五是规范“四荒地”、“林地”的竞拍流转行为，调解矛盾和纠纷。
3.镇街农村土地流转服务中心。镇街级平台是整个服务系统的主阵地，可依托镇街农经站，建立镇街农村土地流转服务中心。镇街服务中心可整合镇街现有的便民服务大厅或会计服务中心，按照“三区一庭”的要求，设立专门的服务窗口，有条件的地方也可单独设立服务大厅，合理设置工作服务区、信息发布区、交易洽谈区和农村土地承包纠纷仲裁（调解）庭。工作服务区内设土地流转信息联络、项目资质审查、收益评估、合同签订和鉴证等功能窗口，工作人员挂牌上岗。主要职责为：一是编制土地流转规划；二是辖区内信息的搜集、登记、核实、发布、储存、上报；三是受理50亩以上土地流转事宜，初审或审定受让方准入资质的条件，挂牌流转、及时进行收益评估和基价指导，土地流转竞价，规范流转合同的签订和鉴证；四是负责或协助调解承包合同纠纷，化解矛盾。
4.村（社区）土地流转服务站。村级平台是土地流转信息的报送端，可以村（社区）“两委会”为依托，组建村（社区）土地流转服务站，委派一名村（社区）干部作为村（社区）服务站的信息报送员。主要职责：一是负责本村（社区）集体经济组织内，50亩以下的土地流转；二是负责本村（社区）土地流转信息的搜集、登记、核实、备案与上报，引导有意向流转土地的农户进行规范流转；三是组织确认流转田块的“四至”边界；四是协助调解本村（社区）土地承包合同产生的矛盾和纠纷。
（二）完善制度保障
为确保各项工作的顺利开展，必须建立一系列的规章制度和操作办法规范保障。如研究出台《农村集体建设用地使用权流转管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及农村其他产权交易的政策性法规；修编《土地流转服务指南》，内含《农村土地流转操作流程》、《农村土地流转服务中心工作规范》、《农村土地合同鉴证制度》、《农村土地权证变更制度》、《农村土地流转信息库管理制度》、《农村土地流转信息发布制度》、《农村土地流转档案管理制度》、《农村土地流转洽谈制度》、《土地流转矛盾仲裁调解制度》等，各交易大厅要将相关制度和资料公示上墙，透明服务。
（三）建立激励机制
市财政设立一定的农村集体土地流转专项资金，由市农经部门统一扎口管理。凡镇街设立农村土地流转服务中心，在前期筹备完毕，经农经部门确认后，一次性给予5万元的开办费用补助。因各服务中心在服务过程中并不收取任何费用，为提高各级工作积极性，市农经部门每年末组织一次农村土地流转服务先进集体和先进个人评选，从市级专项中抽出一定资金，对工作成绩突出的集体和个人给予物质和精神双重奖励。市级平台因整合利用了南京产权交易中心的资源组建，将给南京产权交易中心带来不小的工作量，为弥补工作经费的缺失，允许其在农村集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等流转服务及融资担保服务项目上收取费用。
