深山区农村土地流转现状、问题及建议

○黄卫东
 

  一、农村土地流转实际状况
  石台县为深山区县，处安徽省南部，受黄山、九华山山脉盘结影响，山地面积占到全县总面积的82%。全县耕地面积仅为5.6万亩，人均还不到0.5亩，且土地分布较为零散，农户承包田小而大多不连片。近年来，随着打工热潮高涨，全县外出务工人员渐多，呈逐年增长态势。2008年全县外出务工人员达2.4万人，占整个农村劳动力的38.7%，务工收入占农村家庭总收入的60%。尽管外出人员皆为青壮年龄段，且涉及全县72%的农户家庭，但人均不多的土地，对于这些来自深山区务工人员来说，是怎么也不会轻易放弃不管，采取的方式大多是将承包的田地委托给亲友代为耕种，利益分配除国家政策性补助资金由原承包方所得外，土地上的其它收益全归代耕方所有。
　　这种在石台县农村普遍使用的土地代耕流转形式，因其发生在熟悉的农户、亲友间，口头约定，手续简便，深得广大农户肯定与接受。此外，还有另一种形式就是租赁，农户与土地利用者（本地或外来承租人）谈妥租赁条件，签订好协议，一般租赁期都在1年以上3年以下。
　　据县农委近期调查统计，全县流转土地总面积近6000亩，其中流入本地农户的面积占80%（用于粮食生产的达3152亩，占流入本地农户面积的68%），其余则基本流入外来承租者，利用坡耕地、荒地、荒滩等，种植苗木、草本中药材及旅游开发等。全县外出务工人员中，涉及土地流转户大约有700户，流转对象90%以上为本村农户。土地流转中，全县代耕户或出租户的土地流转金，由过去收取一定数量的粮食或其它产品，转为收取一定数量的现金。标准确定依据地力，荒芜、冷浸地一般每亩每年按当年产100斤-150斤稻谷市场价折算现金，农用地一般每亩每年按当年产300-400斤稻谷市场价折算现金。但近两年也有较高的，如七都镇八棚村曹正灿通过村集体协调，转包该村黄尖组10亩土地种植高山蔬菜，每亩每年按现金600元流转费计算；外来承租者芜湖客商，今年年初在横渡镇香口村投资兴建特色蔬菜基地，流转土地310亩，涉及农户165户，流转面积占到村耕地面积的39%，采用出租和转包流转方式，其中租赁期为20年的土地260亩，转包土地10年的50亩，客商每年每亩给付农户500斤稻谷和150元油脂。
      二、农村土地流转存在问题
       一是认识上误区。除深山区农民传统上对土地依赖较重，舍不得将土地流转出去，而宁愿低收入循环往复种植传统农产品等客观因素制约影响外，更为重要的是由于农村土地流转法律、法规等宣传的不够深入持久，导致部分农户在土地流转认识上出现偏差。譬如说有些农户将流转原则中的“自愿”理解成“合同想签就签，不想签就不签，谁也管不着”，甚至有少数基层干部同样也存在土地流转认识上的问题，态度不端正，工作不主动，对本地开展土地流转工作袖手旁观，听之任之，不管不问。
　　二是规模比较小。客观地说，石台县除茶叶和少数特色蔬菜近年来基本形成规模生产外，其他方面规模经营在程度上均是不太高的，这虽然给眼下全县土地流转提供很好的发展空间，但同样也说明山区推进土地流转规模化生产的困难程度。目前，全县土地流转面积只占总承包地面积的10%，全部乡镇平均土地流转面积仅为700亩，其中耕地面积全县排序前两位的小河、七都两镇，土地流转总面积只有800亩和220亩，分别占本镇土地面积的4%和3%。究其原因，一是土地流转受交通影响大，全县流转的土地几乎都是在交通通畅且靠近城镇的村组；二是现有土地流转基本上是农户间的自发自愿，组织化程度很低，矛盾纠纷时常发生；三是地块零散，且村与村、组与组、户与户间，互有“插花地”，要把这些分散的土地从农户手中集中连片开发，没有较高的利益吸引，多数农户是不会有太多意愿的。
      三是流转时间短。调查发现，该县不多的土地流转形式中绝大多数约定时间只有1年，而且签订书面合同的较少。这样对承租户的影响很大，一方面在客观上会导致承租户短期行为而对土地投入减少；另一方面农户随时可能将土地收回，承租户因此处于较为被动一方，其利益也可能得不到有效保护。
　　四是行为缺规范。由于缺乏必要的管理和引导，土地流转基本上为自发行动，常常是不经过农经管理部门必要的程序，就随意地转给他人，或流转程序不当，或合同化程度不高及合同条款不全等问题，引发不少的矛盾与纠纷。譬如目前很普遍的农户间私下口头协议流转土地现象，往往就导致承包费兑现方面的纠纷，尤其是年成不太好的时候。这种纠纷处理因为流转无手续，双方权利、义务无界定，缺乏相关调解依据而困难重重。再加上土地流转约定时间大多是1年，这样随之加重的自然是纠纷出现的频率高。
　　五是技术上原因。农户想通过土地流转发展规模生产，但却因技术上原因影响，导致生产积极性不高。目前仅七井山高山蔬菜和苗木种植稍有规模，其他方面如小河镇莘田村（原莘田乡三义村）规模种植的中药材等，皆因技术等原因，效益显现不足，或维持或倒闭。此外，由于农业科技水平低，目前采用代耕形式流转土地发展规模生产的，其生产模式仍旧是常规模式，传统小农经济管理方式，“靠天收”现象比较多见。
　　三、农村土地流转工作建议
　　1.强化宣传。一是多渠道多形式宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律、法规，让这些政策真正能够家喻户晓；二是利用石台政府网、石台农业信息网和农村党员远程教育网等，建立“农村土地流转信息服务平台”，通过及时宣传发布全国各地特别是同为深山区地区的土地流转典型经验和供求信息，让广大农民群众认识到土地不仅是农民赖以生存的家园，更是一笔丰厚的资产，并且让他们消除土地流转方面的某些误解,放心大胆地流转土地。
　　2.规范行为。首先要认真解决土地纠纷，特别是土地权属不清楚、土地变动手续不完备等问题；二是要建立土地流转机制。一方面要加强土地流转机构建设，做到有机构、有人员、有手段、有经费；另一方面要根据土地流转“依法、自愿、有偿”原则，规范、有序地指导土地流转双方签定好协议，减少和避免土地流转纠纷发生；三是要建立和完善土地流转档案。县、镇、村要建立健全农村土地流转档案，要有分门别类的档案袋、专门的档案室（柜）。四是要加强对农村土地流转的监督，防止以流转土地为名改变土地农业用途。并且还要注意监督做好因土地流转金过高，造成承租户对土地的掠夺性经营。
　　3.引导扶持。一是农村土地流转涉及农户切身利益，必须逐步稳妥地推进，除国家法律法规规范性要求之外，地方政府更应制定具体的切实可行的配套政策和措施。要鼓励和引导广大农户采取互换等方式，“取长补短”，解决深山区土地因“散、小”而难以形成“一村一品”或“一组一品”特色规模产业问题，以充分发挥深山区土地的最大效益。七都镇八棚村画坑、瓦屋两组，部分农民通过互换耕地方式连片种植高山辣椒50亩，亩均获得纯收入达2000余元，比分散种植时亩均多收入50元。要加大财政的扶持及信贷的支持力度，真正落实好税收优惠政策等，特别是对自愿全部转出土地的农户给予一定的资金补助，并且根据其合理的意愿给以必要引导与扶持。二是要有技术支持，要在农业项目落地之时同步跟进相应的技术。横渡镇在建设香口村蔬菜基地中，一直活跃着两批人马，一批是基地基础设施工程人员，一批是蔬菜生产技术人员。三是探索发展符合本地实际的土地流转新形式，如农村土地股份合作社等。要在农民有合作愿望、本地有合作条件、合作有好项目的前提下，通过典型示范，扎实稳健地面上推进。
　　4.加大培训。一是通过培训，提高深山区农户对土地流转的正确认识，积极主动地参与土地流转工作；二是通过培训，拓展农户就业门路，提高农户就业技能，在切实保障他们所拥有的土地合法权益基础上,帮助并组织他们自觉自愿地脱离土地，将承包土地依法流转到具有现代农业经营能力的能人手中规模经营。2008年，小河镇红石村能人魏良芳，在本镇莘田、红石、龙山等村流转承包农田250亩，涉及农户90户，年给付农户土地流转金每亩300-350元不等，分别种植160亩水稻和60亩烟叶以及30亩水稻良种育苗；枞阳县汤沟镇能人孙五四，承租矶滩乡矶滩村八村大畈210亩种植水稻。双方签定为期3年书面合同，土地流转租金每年每亩350元，一次性付给农户。
（作者单位：安徽省石台县农委）