桐城市挂车河镇土地流转的调查与思考
陆应平 桂 锐
挂车河镇地处桐城市西南部，人口2??6万，耕地20397亩。近些年来，非农产业迅速发展，全镇从事非农产业的劳动力达9000余人，占劳动力总数的64％，其中外出务工经商劳动力达7000人，由此直接导致了10％以上的耕地抛荒或粗放经营。面对发展中的新问题，镇党委政府审时度势，统一思想认识，明确发展中亟需解决的两个问题：一方面要切实解决从事非农产业农民的后顾之忧，使更多的农民从土地上转移出来；另一方面要切实解决土地产出效益低的问题，使更多的土地向种养大户集中，促进土地适度规模经营。基于以上两点认识，他们从实际出发，立足资源优势，积极探索建立土地使用权流转机制，推进农业大镇向经济强镇跨越。
具体做法
——市场化运作。经过认真充分的调查、论证和酝酿，2000年4月，一个专为土地流转提供中介服务的“桐城市益民土地资源开发有限公司”应运而生。公司根据农民的愿望和农业开发商、种养大户的需要，从中牵线搭桥，促成供需双方就土地使用权流转达成协议，依法订立合同，再将一家一户农民手里零碎的土地，经过统一规划和整治后，租给开发商、种养大户从事种植业或养殖业，推动土地成片开发利用，实现土地资源的优化配置。土地租金实行市场定价，根据地质、位置、基础条件、供求关系等实际，公开公平公正地加以确定，每亩年租金均在300元以上，高出农民自己耕种的实际收益。通过这种形式，两年来公司共为1510亩土地成功地实现使用权流转。益民公司的成立，为农户与农业开发商、种养大户之间架起了一道桥梁，较好地解决了土地流转过程中供需难见面、开发难合作、矛盾难协调等问题。
——自主化流转。以稳定家庭承包经营制度为基本前提，按照“三权分离”(明确所有权、稳定承包权、搞活经营权)的思路，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，对土地实行有序合理流转。他们尊重农民对承包土地的自主权，让农民自主决定承包土地是否流转。对于要求流转的农户，由农户向村委会提出申请，出具统一印制的委托书，村委会代表农户通过益民公司与农业开发商、种养大户进行谈判，签订土地流转合同，农户享有并履行村委会所签合同相应的权利和义务。流转期均在土地二轮承包期内，流转收益全部归农户所有。对于需要成片流转中的少数不同意农户，为切实维护他们的合法权益，往往由村组干部及积极性高的农户自愿与其采取以好田调差田、近田调远田等方法予以置换，从而成功实现整片流转。2000年6月，阳光养殖研究所原打算在联合村租地安营扎寨，但遭到该村一些农户的反对，镇里尊重群众意愿，果断调整到群众愿望迫切的小棚村。经过一年的实践，联合村干群为失去机遇而后悔，纷纷上门找镇里和益民公司要求安排土地流转项目。
——全程化服务。在土地流转过程中，益民公司坚持以维护群众利益和支持地方经济发展为己任，搞好全程化优质服务，精心营造土地流转的适宜环境。一是加大招商引资的力度。对全镇可流转土地数量、地理区位、承包权进行认真登记造册，利用新闻等媒体适时发布土地供给信息，推荐可开发农业项目，统一招商，公开招标，吸引了镇外一些水产、畜禽、蔬菜
、药材等农业开发商、种养大户纷至沓来。二是把好合同签证关。指导流转双方以书面形式签订具有法律效力的流转合同，并予以备案，督促双方履行权利和义务。三是搞好土地整理。对流转前的土地，由公司统一进行土地平整，地块归并，搞好沟、渠、林、路、电等农田基础设施的更新改造和综合配置。两年来，公司共投入200万元用于土地平整和相应基础设施建设改造。这些投入全部由开发商与镇里共同承担，没有给农户增加一分钱负担。四是积极维护双方权益。维护农业开发商、种养大户正常生产经营秩序，尽力帮助其解决与周边农户的矛盾纠纷和实际困难。同时，确保流转中不改变土地农业用途，并督促其按合同逐年向
农民如期兑现土地租金。
主要成效
——土地流转，促进了农业结构调整。农业结构调整，单纯依靠农民自己一家一户的力量是难以奏效的，需要龙头企业和种养大户通过土地规模经营实现调整，需要发挥他们榜样和示范作用带动农户实现调整。土地流转，正是为龙头企业和种养大户扩大规模经营、发展效益农业创造了基础条件，从而有力地促进了农业结构调整。从益民公司流转出的1510亩土地使用情况看，全部用来发展效益农业，其中中华绒鳌蟹、优质鱼养殖面积分别为683亩、375亩，优质蔬菜、药材、“桐城水芹”种植面积分别为122亩、230亩和100亩。规模经营极大调动了种养大户的积极性；先进农业技术的运用，大大提高了土地产出效益。目前全镇粮经比例已调整为6．5∶3??5，特别是药材、水芹、脱毒山芋、优质鱼蟹等10多个颇具竞争力的农产品走俏市场，拓宽了农民致富增收的渠道。广大干群深有感慨地说：“土地流转到哪里，农业结构就调整到那里，效益农业就发展到那里。”
——土地流转，促进了生产要素流动。土地作为主要生产要素真的流动起来，立即引起资金、技术、人才等要素的积极跟进，实现资源的市场化配置。香港九重天国际投资有限公司投资100万元，租田100亩，进行特色农产品“桐城水芹”开发，两年内计划再投资1000万元，形成5000亩开发规模。桐城市水产局租田500亩，建立了高标准的市水产科技示范园。养殖大户吴卫东依托湖北省淡水水产研究所的高新科研技术，租地180亩，投资75万元，办起集科研、开发为一体的阳光养殖研究所，进行黑鱼、鳜鱼、长江大口鲶、药用水蛭、皖西大白鹅等立体养殖。今年，来自河北省的知名大葱种植专家袁振中拟在该镇丘陵地带开发5000亩大葱项目，已进入前期试种阶段。一个由多种生产要素共同指向的“三资”投资农业开发热正在挂车河畔悄然兴起。
——土地流转，促进了农民增收。从种养大户收入看，规模经营和效益农业产生了规模效益，实现了增收致富。养殖大户章生去年租田30亩养殖中华绒螯蟹，获纯利润9万元，亩均纯收入3000元。今年，他又通过益民公司将养殖面积扩大到150亩。从土地转出的农民收入看，他们外出务工经商，平均每人每年挣回现金收入在4000元以上，并有稳定的土地流转收益。从未外出的农民收入看，在经营自家田地空闲时就地为种养大户从事田间劳动，每人每天可获得15～20元左右的劳务收入，农民戏谑这是在家门口“捡来的钱”。2001年全镇农民人均纯收入达2460元，比1999年增长15．1％。两年来，该镇未发生一起因土地流转问题而上访事件，社会秩序稳定，农民安居乐业。
几点思考
土地流转牵涉农村工作大局和农民的切身利益，政策性强，涉及面广。从挂车河镇的实践看，建立土地使用权流转机制，进一步搞好农村土地流转工作，要着力解决好以下四个问题：
一、提高对土地流转的再认识。土地适度规模经营是现代农业的发展方向。随着市场化程度的进一步提高，农民要从零碎的土地上、小规模经营中获取更多的收益，已越来越不现实，迫切要求耕地通过流转而集中，最终达到规模化、集约化和产业化经营，从而实现农业资源优化配置。土地流转所流转的是土地的使用权，不损害农民对土地的承包权，也不会使农民永久失去土地；农民在进行土地流转的选择时，一个最基本的考虑是能否通过土地流转获得更多收入。土地流转收益对农民是有保障的，更好地体现了土地的社会保障功能。当前，农村一些经济发展较快的地方出现的抛荒和粗放经营现象，从某种意义上说，这是农民市场观念、成本意识和开发思维日益增强的体现，它为加快土地流转、实现规模化经营提供了绝好的条件。值得注意的是，目前有些同志对中央去年底下发的18号文件存有模糊认识；其实中央文件并不是一概否认土地流转，文件指出：“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策”。文件主要精神是要坚持合理流转、规范流转，强调不能不切实际推行土地流转，不能违背农民的意愿搞强迫流转。联系安庆市情实际，无论从加快农业大市向农业强市跨越的角度考虑，还是从增加农民收入角度出发，我们对土地流转都应该在稳妥的基础上抱以积极的态度。各级党委政府要始终坚持以“三个代表”重要思想为指导，进一步解放思想，把土地流转作为发展农业农村经济、增加农民收入的一项重要工作，切实抓好引导、规范和服务，促进土地流转健康有序发展。
二、推动土地流转机制的再完善。当前，探索建立土地使用权流转机制，需不断总结经验，规范完善。首先，必须始终坚持“依法、自愿、有偿”原则。在土地流转过程中，要坚持所有权和原承包权不变，承包期不得超过二轮承包期限，经营者不得擅自改变原合同规定的土地用途。土地流转必须出于农民自觉、自愿，任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地流转。对大部分农户要求流转，但少数农户仍要经营农田的，应尊重其自主权，让其继续经营；对确需整片土地流转，应做深做细工作，为少数不愿参加流转的农户进行土地置换，确保其继续经营农田。应坚持土地使用权有偿流转，流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。流转费应按年确定，逐年支付，提倡以粮食作价确定流转费。其次，必须不断完善现有的土地流转形式。从各地的实践看，当前土地流转有反租倒包、转让、转包、置换、租赁等主要形式，它们都有一个共同的特征，即盘活土地使用权。必须在总结自发产生的各种土地流转形式的基础上，不断加以完善，建立适应本地特点灵活多样的流转形式。再次，必须大胆探索土地股份制流转形式。在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，积极探索公有制实现形式，把股份制引入土地使用权流转，本着利益共沾、风险共担的原则，鼓励承包者用土地折股参与股份制合作经营，将农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让农民获得股权后安心从事二、三产业。总之，在土地流转机制上，要把土地使用权作为农民的主要资本，作为农村要素市场中最活跃的部分，建立有政策支持、由乡镇政府职能部门牵头管理、农民自愿接受的土地流转机制。
三、实现土地流转服务的再优化。挂车河镇的经验表明，能否搞好土地流转在很大程度上取决于乡村组织服务水平的高低。一要强化中介服务。目前，不少地方缺乏像益民公司这样服务于土地流转的中介组织，致使土地供求双方信息不畅、辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。因此，要大力发展中介服务组织，建立一个自下而上、网络状多功能的中介服务体系。充分发挥中介组织的桥梁纽带作用，同时利用覆盖乡镇的“安徽农网”，为供需双方提供信息收集发布服务。二要强化合同签证服务。合同签证是土地依法流转的关键环节。要指导流转双方以书面形式签订具有法律效力的流转合同，并报乡镇农业承包合同管理机关备案。三要强化维权服务。切实搞好法律政策咨询，维护少数不愿参与流转的农户合法权益不受侵犯，监督转入方按流转合同要求安排土地用途，应采取相应对策，以确保农户利益不受损失。积极做好协调疏导工作，及时化解土地流转中出现的矛盾和纠纷，消除不安定因素。四要强化政策服务。对规模经营的种养大户的扶持，就是对农村土地需求市场的培育。要结合本地实际，出台一些支持政策，进一步减轻他们的负担，并在资金、技术、产品销售等方面予以倾斜。
(作者单位：安庆市委政研室)
(责任编辑：肖福友)
