优化财政支出结构  持续加大对“三农”的投入

南京市财政局

　　2009年是全面贯彻落实党的十七届三中全会的第一年。南京市财政局在市委、市政府的正确领导下，深入学习贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和市委1号文件精神，坚持科学发展观，按照工业反哺农业、城市支持农村的方针，围绕“保增长、调结构、重民生”的目标，积极应对宏观经济调整，调整优化财政支出结构，筹集各类“三农”扶持资金，完善“三农”扶持政策，加强财政资金管理，创新财政投入机制，有力地促进了郊县社会和经济等各项事业健康、稳步发展。2009年，市本级累计投入郊县各类扶持资金31.11亿元，比上年同口径增长23.4％。
　　一、突出“三个更加关注”，促进郊县协调发展
　　（一）更加关注民生，体现以人为本的理财理念
　　1、完善农村社会保障体系，提高基本生活保障水平。市级财政投入1.9亿元，提高农村农村弱势群体基本生活保障。一是进一步扩大新型农村社会养老保险覆盖面。2009年新农保参保缴费人员达72万人，领取农村老年居民养老补贴待遇的人数达43万人。二是继续提高城乡居民最低生活保障标准。农村居民最低生活保障标准“一区两县”每人每月不低于210元，其他区每人每月不低于240元。农村领取低保金人数为农村低保6.9万人，切实保障了低收入人员的基本生活。三是继续提高农村五保供养标准。按照苏发[2008]14号文件的要求，进一步加强农村五保工作。确保农村五保供养标准不低于当地上年度农民人均纯收入的40%。，2009年全市农村五保户集中供养率达到70％。
　　2、完善农村医疗保障体系，提高公共卫生服务水平。市级财政投入1.5亿元，用于农村医疗、卫生体系建设。按照市委市政府《关于切实改善民生、落实“五有”要求的工作意见》，农村公共卫生项目人均补助标准从2008年的8－10元/人，统一提高到2009年的15元/人，各级财政投入资金比2008年增长50％以上。新型农村合作医疗人均筹资标准提高到180－250元，市财政对一区两县补助标准为66元，其他区县为35元。市财政安排新型农村合作医疗1.15亿元，比去年增长了35%。同时逐步提高医药报销比例，加快推进网络结算、及时报销，让农民得到更大实惠。
　　3、继续落实农村教育惠农政策，提升农村教育质量。市本级对郊县教育投入5.56亿元，比上年增长了14.3%。一是完善免费义务教育政策和经费保障机制。市财政按照“扶持农村义务教育，重点向经济困难区县倾斜”的原则，对涉农的区县给予40%-50%的经费补助。在我市义务教育阶段中小学公用经费安排水平已全面达省标的基础上，继续安排“以奖代补”资金，鼓励经济薄弱地区不断完善农村义务教育公用经费保障机制。二是继续加大对教育人才到农村第一线工作的奖励力度，引导优质教育人才资源向农村流动。顺利完成了农村义务教育绩效工资改革。三是加大对郊县教育附加切块资金安排总量，对郊县校舍建设、教育技术装备提升和切改善教师工作环境等方面加大切块资金额度，为实现全市教育事业高位均衡发展打好了更坚实的基础。四是各项教育发展规划稳步实施。重点支持了“农村幼儿教育扶持计划”、农村职业教育实训基地、示范学校建设、校抗震加固园安全工程以及中小学运动场地建设等。
　　4、继续落实惠农直补政策。全面完成水稻直补和农资增资综合补贴资金兑付工作，全市发放补贴资金1.95亿元，惠及近180万农民。加大良种补贴和农机具直补力度，全年共发放良种补贴3294.88万元，农机具补贴4701.41万元。
　　（二）更加关注社会事业，提供公共服务和公共产品
　　1、加快“三城九镇”建设。2009年投入建设资金5010万元，完成省级示范点村11个、规划保留村庄环境综合整治212、村级污水处理设施59处、建设特色村3个，建设了桥林街道纬四路工程、竹镇镇镇区车站道路、停车场、下水道建设工程、桠溪镇瑶宕村等28个生活污水处理试点补助等项目。
　　2、繁荣农村文体事业。市级财政安排1350万元，支持郊县文体事业发展。开展送戏、送书及送电影等各项基层文化活动比去年增加一倍；提前一年完成“农家书屋”建设4年计划；在按比例返还“老五县”相应体育彩票公益金的基础上，启动乡镇健身中心建设工程，计划陆续在全市乡镇建成包括篮球场、健身路径、健身房、乒乓球室和棋牌室在内的健身中心。
　　3、落实基本国策，支持计生事业。市级财政投入891万元，重点实施了农村计生“和谐家园”工程、计划生育服务机构改造、计生专项业务的软硬件建设，完善了计划生育利益导向机制，将农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的发放标准提高了20%，市对“一区两县”按30%比例给予补助，继续对农村育龄妇女四项计划生育手术实行免费服务。
　　4、加大农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。2009年，市本级财政投入农业基础设施建设资金5.46亿元，比上年增长25%。重点实施了滁河整治、秦淮河支流二干河整治、中小型水库除险加固等十大项水利建设项目。积极支持农业综合开发，提高农业综合生产能力。实施土地治理类和特色基地类项目达16.3万亩，比上年增加1.2万亩，引导各类资金投入4.3亿元，比上年增长30%。
　　5、实施生态工程，改善农村环境。市级财政投入1.9亿元。继续实施“绿色南京”工程，完成新增造林面积8.99万亩，防火通道104.6公里，森林覆盖率达25%。加大清洁能源工程扶持力度。2009年，完成户用沼气池4800户、规模畜禽养殖场沼气工程68处、秸秆气化站21处。清洁能源工程的实施既大幅降低了农业生产污染，同时也降低了生产、生活成本。支持了郊县垃圾卫生填埋场的建设和镇街生活污水集中处理设施建设。
　　6、加大财政转移支付力度，确保基层政权运转。我市村级运转保障经费标准村均10万元。市财政每年安排510万元，主要用于提高村组干部报酬、五保户供养、村组办公经费、弱势群体特困补助、计划生育慰问经费等，确保了村级组织的正常运转。
　　（三）更加关注经济转型，促进产业提档升级
　　1、以高效设施农业为抓手，促进传统农业向现代农业转变。市本级财政共投入现代农业专项资金1.23亿元，比上年增长28％。一是发展设施农业。全市新增设施农业面积已达5.14万亩，超额完成年初任务。二是加强规模特色基地建设、新型农机具推广等高效农业项目建设。全市新增高效农业面积16.5万亩、高效渔业面积5.9万亩，分别完成计划任务的110％和117％。三是加快农业科技成果转换，提高农业科技含量。扶持了蔬菜工厂化育苗中心建设、“水稻＋N”种植模式推广、发酵床养殖等一批重点农业科技项目。四是继续扶持农业龙头企业，提高农业产业化水平。支持了40家市级重点和43家后备龙头企业发展，带动农户51万户。
　　2、大力推进“四大合作”，不断提高农民组织化程度。市级财政认真落实十七届三中全会精神，围绕合作组织、土地流转、村级经济做文章，安排专项资金3500万元，促进“四大合作”发展，提高了农民组织化程度，促进了农民收入稳定增长机制的形成，完善了农民的利益保障机制。2009年，全市农民专业合作社达809家，比上年翻了1.5倍，社员总数7.2万人，带动农户18万户。
　　3、进一步提升企业自主创新能力，调整经济结构，推动经济增长方式转变。2009年，市级财政累计安排郊县企业扶持资金14,306万元，同比增幅约5%。一是大力支持郊县重点工业园区和工业投资项目建设。市级财政安排4,180万元资金，通过工业投资项目贴息补助和重点工业园区建设补助，壮大了产业基础，推进了我市新型工业化建设的步伐。二是鼓励和支持郊县中小企业技术创新活动，提升企业竞争力。市级财政安排郊县企业技术创新专项资金2,789万元，促进了专利新产品产业化及信息化、中小企业科技创新、企业品牌建设等。三是积极探索有效缓解郊县中小企业发展融资难的途径。进一步加大了对担保机构降低收费给予奖励和对区县财政增资扩股担保机构给予配套补助的扶持力度，鼓励其不断扩大对中小企业的担保规模。四是引导和鼓励郊县企业加大节能环保的投入。安排郊县节能和环保专项补助资金1,980万元，实施了小化工生产企业关闭和淘汰落后产能拆除小水泥机立窑项目，支持了一批节能和发展循环经济项目。五是继续推进郊县服务业发展，促进城乡共同发展、共同繁荣。安排资金1278万元，重点支持了“万村千乡市场工程”、放心副食品、农贸市场升级改造以及社区商业发展等。
　　4、加大帮促力度，促进贫困镇经济发展。市本级财政投入6000万元，比上年增长66.7％。重点加大八个贫困乡镇的帮扶力度，扶持工业集中区配套、标准厂房建设等20个项目；扶持了55个镇村推进项目区和一批种苗种禽、政府购岗等常规项目，全市低收入农户人均纯收入增加852元，增长16.4％；在市级财政补助资金引导下，98个村共化解不良债务5300万元。
　　二、当前财政支农面临的困难和问题
　　2009年，各级财政部门进一步加大了对“三农”的投入力度，支持了郊县经济和各项社会事业发展。但面临错综复杂的经济发展形势，财政支农仍存在许多困难和矛盾。主要表现在：
　　1、区域发展不平衡。从收入上看，我市郊县经济整体相对薄弱，发展不平衡。江宁区财政收入规模最大，在全省66个县(市、区)排第5位。溧水县收入增幅在全市位列第1名，但在全省县（市、区）中仅列18位。与苏南地区的县域相比，我市郊县差距更为明显。从农业投入上看，省级以上、市本级和区县投入分别占总投入的29.39％、37.5％和33.11％。作为投入主体，郊县农业投入占总投入的比重仍然偏低，且郊县农业投入区域发展不平衡。部分经济欠发达地区农业投入明显不足。
　　2、财政资金整合难度大。受宏观经济形势影响，财政收入增幅减缓，财力增长有限。同时，统筹城乡发展对资金需求越来越大，财政供需矛盾十分突出，整合财政资金更加迫切。目前，市级财政在“三农”投入上做了试点，但受到各种因素的影响，成效尚不明显。同时，资金交叉、项目重叠等现象依然存在，部分专项资金的使用效益不高。
　　3、乡镇财政运行困难的问题不容忽视。目前，我市镇街之间发展不平衡、资源配置不尽合理，短期内尚难以根本解决。2009年，我市街道财政总收入最高达到13.79亿元，其中一般预算收入8.75亿元。最少的镇财政总收入仅为2026万元，其中一般预算收入1121万元。部分镇街财政收入结构不尽合理，可用财力占财政收入的比重较低。镇街财政“三分之一日子好过，三分之一日子能过，三分之一日子难过”的现象仍然存在。同时，镇街政府性债务负担增加了基层政权运行的财政风险和潜在威胁。
　　三、落实“三个发展”，持续加大财政扶持力度，
　　2010年是“十一五”规划的最后一年，是市委市政府提出“三个发展”的开局之年。按照“转型发展、创新发展、跨越发展”的要求，以加快郊县全面发展、促进农民持续增收为目标，以深化农村改革、壮大县域经济实力、改善农村民生为重点，深化财政体制改革，完善公共财政体系，深入实施统筹城乡发展战略，切实转变郊县发展方式，大力推进社会主义新农村建设。
　　1、创新发展，深化财政体制机制改革
　　一是进一步完善市区财政管理体制。按省农村工作会议精神，推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务和劳动就业“五个一体化”。以财权调整促进事权完善，推进市辖区财政管理体制改革。进一步完善省管县财政管理体制，一方面落实“省进市不退”政策，另一方面调整财政转移支付结构，促进县级增强内生发展动力。结合机构改革，进一步深化农村综合改革，完善农村财政管理。继续积极稳妥的配合税务部门推进税收属地征管工作，协调解决相关区县财政利益分配问题，处理好规范秩序与支持郊县发展之间的关系。
　　二是支持深化医药卫生体制改革。财政部门要重点围绕“推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，推进公立医院改革试点”等五项改革，加大医疗卫生投入，逐步提高政府卫生投入占卫生费用的比重。同时，要完善财政财务制度，对乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法。转变卫生投入方式，建立健全科学合理的绩效考评体系，对医疗卫生机构提供的医疗卫生服务进行量化考评，并与政府投入相结合，提高资金投入效率。在投入的方向上，要兼顾供方与需方，重点向公共卫生、农村和城市社区卫生以及基本医疗保障倾斜。
　　三是加快财政资金整合的步伐。全面梳理财政涉农扶持政策和各类专项，对性质相近、对象相同、支持重点和环节交叉的进行合并。对资金“小而散”、不符合公共财政支持方向和已经完成目标任务的专项予以取消和合并。进一步完善资金分类，建立相对稳定的财政支农框架体系。同时，加强项目资金的横向沟通与交流，在项目整合的基础上，加快资金横向整合的步伐，集中财力办大事，提高财政资金投入产出率。
　　2、转型发展，促进产业提档升级
　　一是支持发展现代农业。围绕“1115”工程，2010年市级财政重点支持水利基础设施建设，提高农业抗灾救灾能力，支持土地治理、中低产田改造、丘陵山区开发及农田基础设施建设，不断提高农业综合生产能力。进一步整合支农资金，落实现代农业扶持政策，引导高效设施农业向规模生产集中，重点支持产业片区和设施基地建设。加强农业科技推广应用，支持现代高科技农业园建设，提高农业生产机械化率。继续支持农民组织化建设、土地流转和适度规模经营，拓展农业功能。
　　二是推进郊县产业结构转型。针对我市支柱、传统、新兴产业的不同特点，安排专项资金，重点用于壮大郊县支柱产业、改造传统产业、培育新兴产业。大力扶持科技含量高的重大技改项目，提高企业加工制造能力和产业技术装备水平，引导企业从加工制造向研发、营销、物流发展，实现价值链提升，促进支柱产业高端攀升。积极鼓励企业以消化吸收再创新为重点，积极引进先进技术、关键技术，促进传统产业的提升；发展一批拥有自主知识产权的核心技术的企业，建立一批具有技术密集、资本密集和高经济效益等特征的新兴产业基地，培育新兴产业竞争优势。
　　3、跨越发展，促进社会民生显著改善
　　一是不断完善义务教育免杂费和教师绩效工资制度，进一步健全和完善覆盖幼儿园到大学各个阶段、多种形式的扶贫助学政策体系，引导优质教育均衡化发展；重点提升农村幼儿教育水平，支持农村实施“合格幼儿园”标准的改造和建设；根据全省统一部署，在农村探索和推进实施免费中等职业教育，结合农村特点和实际情况，推动农村教育事业实现跨越发展。
　　二是进一步完善城乡最低生活保障制度。建立与经济发展、财力增加相适应的，与最低工资、失业保险金等政策相衔接的最低生活保障制度的调整机制。
　　三是加大城乡医疗救助工作力度。进一步完善覆盖困难群众大重病患者的医疗救助制度，加大医疗救助投入，并向困难群众大重病患者倾斜。
　　四是逐步扩大新型农村养老保险制度覆盖面。做好与省新农保政策的衔接与过渡，建立覆盖城乡居民的社会保险体系，促进城乡统筹协调发展。
　　五是不断壮大村级经济。认真落实“一事一议”财政奖补工作，完善村级运转经费保障机制，将村级经费保障经费标准由原村均10万元提高到12万元。全面完成“大学生村官”三年计划。采取“以奖代补”办法支持村级不良债务化解。
　　六是加快农村金融体系建设。加大对农村金融发展的支持力度，促进农村小额贷款公司、村镇银行和农民资金互助组织发展，建立健全农业贷款担保体系。扩大农业保险的覆盖面，重点推进高效设施等特色农业保险。