尊重农民意愿 办好农村实事
——农村新八件实事千人问卷调查报告
今年是市委市政府集中为农民办实事的第六年，六年来各级累计投入60多亿元。为总结农村实事工程成效，真实了解农民对实事工程的认可度、满意度和新期望，及早规划下一阶段目标任务，市实事办以新八件实事为重点，在全市范围内开展了一次千人问卷调查。调查共涉及全市9个区县的36个镇街102个村（社区）。在样本抽取上充分考虑到各地经济社会发展水平差距和人口数量规模，力争体现代表性和市级工作重点。六合、溧水、高淳各发放问卷200份，浦口、江宁各150份，雨花台、栖霞、建邺、玄武各50份，每个区县抽取若干镇街，每个镇街抽取2～3个村，每个村调查对象不超过50人。调查中实际回收问卷1096份，回收率达到99.6%。现将本次调查情况综合分析如下：
一、农民对农村新八件实事工程的总体评价
问卷调查显示，被访农民对实事工程总体满意率达到93.3%。农民普遍认为，农村新八件实事是一项得人心、暖人心、稳人心的民生工程，充分体现了市委、市政府对农村的重视、对农民的关心、对农业的支持。通过实施实事工程，农村基础设施提档升级、社会保障建立健全、社会事业空前发展；通过实施实事工程，直接改善了农民生产生活条件，让农民进一步分享到改革开放30年的成果，提高了农民生活的幸福感；通过实施实事工程，有力促进了全面小康和新农村建设，促进了城乡一体化发展新格局的进程，促进了和谐南京建设。农民对实事工程总体上给予了很高评价，但是对各项实事的满意程度却不尽相同，各区县也有差异。
（一）从8件实事大类看
1、农民最满意的工程（满意率95%以上）
最低生活保障工程满意率为98.5%。2003年我市开始全面建立农村低保制度，次年在全国率先进行城乡一体的低保地方立法。目前农村低保标准180元/月以上，人均月补差82.1元， 6.6万最弱势人群受益。教育培训工程满意率为97.4%。全部免除了32万多农村义务教育阶段学生的学杂费书本费，完成中小学标准化改造319个；建立就业培训基地60个、大型公共实训基地3个，将120多万农村劳动力纳入全市统一就业登记和管理；开展农民实用技术培训26万人次、职业技能培训和创业培训11万人，转移农村劳动力15万人。
农民健康工程满意率为96 %。全市新型农村合作医疗参保农民200万人，应参保率100%，人均筹资标准达到150元以上；改扩建5个基本现代化医院，改造农村社区卫生服务中心81个，村村建立了社区卫生服务站。
农村道路通达工程满意率为95.2%。在全国率先实现了水泥路村村通，累计建成道路7000多公里，改造危桥540座。基本实现村村通公交，建成农村客运站18座，候车亭近1300个。
2、农民比较满意的工程（满意率90%～95%）
农村文化建设工程满意率为94.9%。全面完成20户以上自然村通有线电视，有线电视入户率达到74%；新建改建农村文化站20个，每个镇街都有达省标文化活动站，60%的村有文化活动室；积极开展“三送”活动，两年来送图书12万册、送电影8000多场、送戏1200场。
农田设施提升工程满意率为94.7%。两年来，改造泵站100座，新建小农桥360座。
安全饮用水工程满意率为93.7%。累计新增自来水受益人口45万人。今年全面启动农村安全饮用水工程。
3、农民满意度最低的工程（满意率90%以下）
农村环境整治工程综合满意率为87.4%，在八件实事中相对最低，但内部各子项的满意率差距较大，农民主要对清洁能源建设和垃圾处理不太满意。两年来，我市在农村环境综合整治上给予了一定的投入，如完成县乡河道疏浚、村庄河塘清淤4591万方，实施村庄环境综合整治357个，新增无害化改厕8.8万座；建成75座垃圾中转站，按照每两个中转站配一辆垃圾车的标准配齐垃圾运输工具，3座大型垃圾填埋场正在抓紧施工；新增户用沼气池4600户，新增秸秆气化站4座，但是距离农民的期望值还有不小的差距。
综合以上统计，八件实事中有7 件得分在93.7%以上，最低的1件实事得分也达到87.4%。农民对实事工程总体满意度很高，反映了农民对实事工作的充分肯定。
（二）从37个实事子项目看
1、农民满意率最高的（满意率98%以上），分别是低保、义务教育“两免一补”、劳动力转移3 个子项目。
2、农民满意率高的（满意率95%～98%），依得票高低分别为职教中心、农业实用技术培训、新型农村合作医疗、职教助学、职业技能培训、免学杂费、通有线电视、创业培训、免书本费、农业创业培训、社区卫生中心改建、现代化医院改建、农村道路建设、小农桥改造、农村公路危桥改造15个子项目。
3、农民满意率较高的（满意率90%～95%），分别是县乡河道疏浚、农村卫生技术培训、村庄环境综合整治、送图书下乡、改扩建镇级水厂、送电影下乡、送戏下乡、抗旱排涝设施改造、增压站建设、改厕、垃圾处置场建设、村庄河塘疏浚整治等12个子项目工程。
4、农民满意率较低的（满意率90%以下），分别为垃圾中转站建设、垃圾运输车配备、户用沼气池、小型沼气工程、秸秆气化工程、大型沼气工程、中型沼气工程7个子项，主要集中在农村垃圾处置体系建设和农村清洁能源建设方面。
农村新八件实事37个子项，涉及到14个具体责任部门。每个实事子项目都是由一个部门组织实施，也有一个部门组织实施多个子项目。统计表明，实事子项目中有30个满意率在90%以上；满意率较低的有7个子项，都属于农村环境整治工程，与8件实事大类统计结果是一致的。
（三）从9 个区县分别看
由于影响农民对实事工程满意率的因素比较复杂，以下图表只是对最终结果的直观描述和反映。“农民满意率”的差异受到所在区县财政状况、地域面积、人口以及农民对政府的期望值等多种因素影响，表现出的区域不平衡性并不能完全代表区县组织推进实事工程水平的高低。
1、农民“最满意率”高的前三位是雨花台、栖霞和江宁，最满意率分别为32.1%、28.8%和26.3%。
2、农民“不满意率”高的区县是浦口、溧水，不满意率分别为12.8%、9.9%。
3、农民“总体满意率”高的（最满意票+满意票），是分别雨花台（100%）、建邺（99.3%）和栖霞（99.2%），较高的有玄武、江宁、高淳、六合，达到95%左右。
总的来看，各郊县高度重视为农民办实事工作，办实事取得的实际效果，得到了农民广泛认可。9个区县有6家满意率达到95%以上，其中3家接近于100%，其他3家都在90%左右，最低也达到87.2%。
二、影响农民满意率的因素分析
为什么农民对有些实事项目满意度较高，对有些实事项目满意度较低？根据农民在调查问卷的书面回答、课题组成员现场调研和实事工程的实施状况，我们作一大致分析如下：
（一）实事工程的普惠率或机会均等程度越高，农民的满意率就越高
各项实事因其本身的性质、实施的阶段性等原因，对农民惠及的范围和层次有所差异，而实际普惠程度直接影响农民对实事工程的满意率。如我市在全国率先实现了农村水泥路、公交车村村通，困扰农民多年的泥水路变成了四通八达的水泥路，直至柏油路，客运网络加快向农村延伸，极大地方便了农民出行，也优化了农村发展环境，得到农民交口称赞。还有一种情况是，一项实事未必惠及所有人，但该项实事针对的是社会弱势群体，而且机会均等，农民满意率也较高。如我市率先实施了城乡一体的低保地方立法，建立了“应保尽保、应退尽退、分类施保、阳光施保”的工作机制。以上两件实事均进入农民最高满意率行列。相反，在农村环境整治工程中的户用沼气池和秸秆气化站建设，本身是为农民办实事工作的亮点，但由于工程集中在少数镇村，如浦口区主要集中在永宁镇一两个村，多数村未普惠受益，其他区县也大致相同，农民对此满意率较低。
（二）实事工程适应农民的迫切程度越高，农民的满意率就越高
农民对实事项目的迫切程度，大致有一条农民需要层次论的轨迹。饮水、看病、环境等影响生存的基本问题肯定是农民需要的第一个层次，文化、培训等相对次之。但是，基本层次的问题解决之后，高一个层次的问题就会变得迫切。在具体的各项实事工程中，农民通过横向和纵向比较，结合自己切身利益，对实事工程有一个比较清晰的评价：迫切希望政府举办而且政府能及时办好的实事工程满意率较高，如果没有及时办好，则满意率不高。如2003年前全市还有40多万农民没有喝上自来水，极大地影响了农民最基本的生存条件和身体健康。这个问题及时解决后，农民拍手称快。相反还是以清洁能源为例，全市每年约产生120万吨农作物秸秆，相当于农田生物量的70%没有得到很好利用，其中部分就地焚烧，污染大气，甚至妨碍交通；每年约产生80万吨畜禽粪便及大量有机废弃物，其中40%没有得到很好利用，成为农村面源污染的主要来源。群众对农业污染治理的愿望明显提升，对发展各类清洁能源工程热情很高，认为既能解决环境污染问题，又能实现厨房革命和增收节支。但目前全市每年只建三四千座沼气池和为数不多的秸秆气化站，与农民的愿望相比进度太慢，自然农民的满意率不会高。
（三）实事工程政府投入比重越高，农民的满意率就越高
农村新八件实事的投入主要由省补、市补资金、区县级配套、镇街配套资金和村、农民自筹资金、社会资金等组成。去年，这个投入结构为9：15：45.5：21：5：3：1.5，与老八件实事比，各级政府投入比重达90.5%，提高了7.5个百分点，其中省市比重提高了0.4个百分点；区县比重从31.5%提高到45.6%；镇街比重从31.5%下降到21.1%；村、农民自筹资金和社会资金从17%下降到9.5%。政府投入比重提高，特别是区县投入比重提高，减轻了镇街以下基层和农民负担，受到了基层和农民的欢迎。如，由财政部门实施的小型农桥建设和改造，省、市、区县负担比例为5∶4∶1，不需要乡镇和农民掏一分钱，基层和农民一直很满意。再如，新型农村合作医疗2003年启动时，人均筹资标准为32元，其中政府出资比重仅占25%，筹资总额只有700万元，被农民谑称为“钓鱼工程”。随后几年，政府投入比重逐年增加，今年人均筹资标准达到150元以上，政府出资比重提高到80%，筹资总额达到3亿多元，大病年报销封顶线达10万元以上，农民满意度超过97%。对工程量较大而政府投入较少的项目，农民满意度较低。如，过去两年实施的农村二次改水，各级政府一年只投入二三百万元，基层负担很重。清洁能源建设省补资金占大头，市和区县补助资金偏少，这种“两头热、中间冷”的状况，导致已列入省级目标的一些项目实施困难，进展缓慢。
（四）实事工程为群众服务的方便程度越高，农民的满意率就越高
实事工程大多数是为农民提供公共产品和公共服务，在制度建设和运行机制上，程序越少越好，信息越公开越好，准入越公正越好，工具上能利用联网磁卡、银行“一折通”越好。如新型农村合作医疗，在报销上实行刷卡“即看即报”的区县，与多层次审批、季度直至年终才报销的区县相比，农民的满意度明显提高；农村低保户领取低保金实行银行“一折通”后简化了手续，满意度明显提高。图书、电影、戏曲“三下乡”、有线电视进村入户，使农民在家中、家门口就能直接享受到科技文化服务；农村危桥改造、小农桥建设改造，极大地改善了与农民日常生活息息相关的生产生活条件，这些都让农民打心底里满意。
（五）实事工程协调推进程度越高，农民的满意率就越高
农村实事工程项目多，相互影响，相互制约。一项工程实施的快慢、好坏，以及长效机制的建立往往影响其他工程的实施效果。如农村环境整治工程，涉及县乡河道疏浚、村庄河塘整治、农村清洁能源建设、农村改厕、村庄环境整治五个项目，有一个项目滞后，就会影响农村环境整治整体效果。而农村垃圾处置体系中垃圾填理场、垃圾中转站、垃圾运输车等子项的关联度更高。全市75座垃圾中转站早已建成，但3座大型垃圾填埋场因选址评估等原因进展缓慢，垃圾运输车配备不足。由于配套不到位，“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理机制没有全面运转起来，农民对此反响较大。相反，农村医疗卫生体系，从区县现代化医院改造、镇街社区卫生服务中心建设、到村居社区卫生服务站建设协调推进，形成了“小病在社区、大病到医院、康复回社区”新格局，农民对健康工程的满意度明显提高。
三、农民对推进新八件实事的几点期望
本次调查中，共有931人书面提出意见和建议，占实际调查对象的85%，其中，30%以上的农民提出了四条以上建议，50%以上提出了两条以上建议。主要内容可归纳为以下几个方面：
1、希望继续加强农村环境整治
551位被调查农民提出要进一步加强农村环境整治，优化村庄规划布局，增强规划的严肃性和执行力。有101人提出要加大沼气、秸秆气化等清洁能源推广力度，减少秸秆焚烧和畜禽粪便污染，改善镇村卫生环境。有450人提出加快开展河道疏浚并实施长效管理，健全农村垃圾清运机制，继续推进农村改厕，适当提高村庄环境综合整治补助标准，避免形成新的村级债务。
2、希望继续推进农田设施改造
121位被调查农民提出按照农田水利统一规划要求，重视农村抗旱排涝基础设施建设，特别是中小型抗旱排涝站改造，提高农业高产稳产面积。加快小农桥建设，保证农村河汊等小流域道路安全畅通，消除农民作业和通行的安全隐患。同时，对泵站和小农桥要加强监督和管护，避免已建成设施的失窃和损毁。
3、希望继续推进农村道路建设
310位农民提出要进一步加快农村道路建设，其中六合、溧水、浦口农民反映最强烈。一是各级政府加大投入，推进通村水泥路延伸至大的自然村和村民小组，进一步改善农民出行条件。二是加强农村道路管养，落实道路管养经费、人员，加大对车辆超载的查处，避免一边修路、一边损毁现象的发生，有效改变农村道路管理落后状况。
4、希望加快实施农村安全饮用水工程
159位农民提出要加快农村安全饮用水工程建设。一是加快推进区域集中供水，加快城乡管网联接，提高安全饮用水的覆盖面，有条件的地方要能喝上长江水。二是加大对偏远地区改水投入，在资金上给予重点扶持。三是加强水源地保护，加强监管，杜绝对农村重要饮用水源地造成污染，确保农民饮水安全。从区域上看，江宁、高淳农民呼声最高，主要是去年实施了高淳水厂二期、江宁禄口长江引水工程，完成了土桥、周岗、江宁、横溪、上峰等区域供水工程，使得周边农民对安全饮用水改造的愿望更加迫切。
5、希望进一步提高新型农村合作医疗水平
179位被调查农民提出完善新型农村合作医疗制度，一是稳步增加人均筹资标准，提高保障水平，逐步接近城镇基本医疗保障水平；二是完善报销机制，加快推行“一卡通”，简化报销手续，实现即看即报；三是加强基层卫生服务网络药品价格管理，做到与药房零差价，降低看病费用。
6、希望继续加强农民社会保障
102位农民提出要加快实施新型农村养老保险，解决好农村养老问题。65位农民希望进一步提高农村最低生活保障标准，逐步缩小城乡差距，加大对特困学生、重病和残疾人群开展教育、医疗和生活救助的力度。
四、做好下一步实事工作的政策建议
通过千人问卷调查，我们既看到了广大农民对实事工程的充分肯定，也看到了不满意之处，同时也了解到当前农民最迫切希望政府进一步兴办的实事内容。顺应广大农民意愿，依据为农民办实事总体规划，结合贯彻党的十七届三中全会精神，我们对做好下一步为农民办实事工作提出如下建议：
1、提高农民参与决策程度，实现“为我办”、“要我办”向“我要办”转变。充分调动农民积极性，尊重农民决策权，形成农民主动实施、自觉维护、自我管理的长效机制。从农民最迫切希望解决的问题入手，鼓励各地在上级规划指导下，对本地农民急盼实施的事优先立项。下一步，要加大力度推进农田设施建设，将小型泵站改造由每年的50座增至200座，尽快解决急需改造的1600多座小型泵站问题。加大力度推进河道疏浚、清洁能源和农村环境综合整治，户用沼气池每年发展10000座，秸秆气化工程每年发展20座左右，所有规模畜禽养殖场推广沼气工程项目。加大力度推进农村道路建设，由每年修建300公里增至600公里。加大力度推进农村安全饮用水工程，明年基本解决列入规划尚未解决的18万农民安全饮水问题。
2、扩大公共财政覆盖农村范围，优化实事投入结构。我市实施农村实事工程，要标准高于全省、速度快于全省、项目多于全省。在实事总体投入上，应本着总量增加、结构调整、统筹兼顾的原则，综合考虑各项实事的“公共性”程度和各地财力实际，有所为有所不为。一是总量上适当增加市级投入比重，将市补资金比重由15%逐步提高到20%，形成市以上资金和区县以下资金大约3：7的投入结构；二是市区两级建立为农民办实事专项调节资金，对符合规划要求、农民自主决策的项目，动态安排资金补助。三是部分实事投入比重适当调整，如清洁能源建设适当增加市级补助比重，新型农村合作医疗在政府逐年加大投入的同时，将农民自筹资金比重由20%提高到25%，村庄环境整治补助标准由2万元/村提高到5万元/村左右；四是把推进新型农村养老保险等项目纳入为农民办实事范围，丰富为农民办实事内涵。
3、完善实事运作机制，提高农村保障标准。一是完善新型农村合作医疗制度。加强合疗基金管理，全年基金使用率达到90%左右，完善报销办法，统一报销药品目录。稳步提高新型农村合作医疗人均筹资标准，积极探索新型农村合作医疗与城镇职工基本医疗保险一体化建设。二是健全工程项目管理机制，推广项目打包招标或通过小型工程招标平台集中招标的办法，提高资金使用效率。落实道路等工程长效管理资金来源和措施，积极探索农村道路、河塘、村庄保洁绿化一体化运作机制。三是稳步提高农村低保水平。完善农村低保标准稳定增长机制、物价上涨与困难家庭临时生活补贴联动增长机制。落实城乡一体的低保制度，加强动态管理，足额按月发放资金。
4、统筹区域协调发展，继续向“一区两县”倾斜政策。我市城乡经济社会发展差距较大，郊县发展也很不平衡， “一区两县” 面积、人口分别占郊县的53%、48%，而2007年GDP和财政收入只占郊县的39.7%和25%。全市连续六年集中为农民实事，“一区两县” 及镇街已累积了相当大的资金配套压力，特别是一些制度性的实事已列为每年固定的财政预算项目，这种压力将持续长久存在。为确保全市实事顺利实施，有必要继续向经济欠发达地区、农村贫困人群倾斜资源和政策。目前“一区两县”在安全饮用水、农村道路和环境综合整治等方面资金投入缺口较大，建议市级给予更大的财政倾斜。对新型农村合作医疗、低保等社会保障，要与“一区两县”经济社会发展水平以及财政实际承受能力相适应，稳步提高。
（夏公喜 湛中林 李明水 王元 翁传勇）
